II SA/Ol 663/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi P. L. na pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprostowania świadectwa służby postanawia - odrzucić skargę. W dniu [...] Komendant Powiatowy Policji wydał zwolnionemu ze służby w Policji z dniem [...] P. L. świadectwo służby. W świadectwie podano m.in. ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, okresy pełnienia służby, podstawę rozwiązania stosunku służbowego. Ponadto przywołano orzeczenia wydane w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Świadectwo służby doręczono P. L. w dniu 18 marca 2007r. W dniu 24 marca 2007r. P. L. złożył wniosek o sprostowanie świadectwa służby zarzucając, że w świadectwie służby nieprawidłowo określono okres zatrudnienia w Policji. Wskazał, iż w związku z uchyleniem nieprawomocnych rozkazów o zwolnieniu ze służby, które zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie niepodległy wykonaniu, okres służby biegł nieprzerwanie od 20 lutego 1996r., aż do daty zwolnienia, czyli do dnia 28 lutego 2007r. Podniósł, iż od okresu służby zależą uprawnienia należne z tytułu ubezpieczenia społecznego. Pismem z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji wniosek P. L. o sprostowanie świadectwa służby rozpatrzył negatywnie. W uzasadnieniu wskazał, iż niewątpliwym jest, iż od dnia 20 lutego 1996 roku do dnia 25 czerwca 2006 roku wnioskodawca pełnił służbę w Policji, kiedy to rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] roku Nr [...] został z niej zwolniony. Następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w/w rozkaz personalny został uchylony, wobec czego rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] roku Nr [...], P. L. został przywrócony do służby w Policji z dniem [...]. Tak więc kolejnym, nie budzącym wątpliwości okresem służby jest okres od 1 do 28 lutego 2007 roku. Następnie rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] roku, zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 272 ze zm.), za okres pozostawania poza służbą (tj., od 26 czerwca 2006 roku do 31 stycznia 2007 roku) ten sam organ przyznał świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy. Przepis art. 42 ustawy o Policji regulujący kwestię przywrócenia do służby w Policji, okres od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do służby, traktuje jako okres pozostawania poza służba. Nie można zatem wskazać w omawianym świadectwie służby okresu od 26 czerwca 2006 roku do 31 stycznia 2007 roku jako okresu służby, gdyż byłoby to niezgodne ze stanem faktycznym. Ustawodawca nie wskazuje, że okres pozostawania poza służbą jest jednocześnie okresem służby. Wskazuje jedynie w art. 42 ust. 6, że okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne wlicza się (tylko) do okresu służby, od którego zależą poszczególne uprawnienia wymienione w tym przepisie. P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na odmowę sprostowania świadectwa służby. W uzasadnieniu skargi podał, że w świadectwie służby wyszczególnione są dwa okresy służby, tj. od 20 lutego 1996r. do 25 czerwca 2006r. oraz od 1 lutego 2007r. do 28 lutego 2007r. Podane w świadectwie służby okresy służby są niezgodne z dyspozycją art. 42 ustawy o Policji, która - w ocenie skarżącego - zalicza okresy związane z przywróceniem do służby do wysługi lat. Skarżący podniósł, iż odmowa sprostowania świadectwa służby winna zostać zastać zawarta w decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie. Komendant Powiatowy podkreślił, iż świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną, innym aktem lub czynnością, która podlega skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tryb wydawania świadectw służby został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261.). W ocenie organu wskazany akt wykonawczy nie przewiduje trybu odwoławczego od stanowiska organu administracji, który wydał świadectwo służby i jednocześnie zajął stanowisko w sprawie sprostowania świadectwa służby. Powyższe należy traktować jako lukę w prawie, z uwagi na fakt, że skarżącemu nie przysługiwało prawo odwołania do organu wyższej instancji. Komendant Powiatowy podniósł, że sprostowanie świadectwa służby winno należeć do właściwości sądów powszechnych. W związku z brakiem właściwości sądów administracyjnych skargę - w ocenie organu - należy odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - w dalszej części uzasadnienia zwanej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy) oraz inne niż określone w pkt. 1 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżący domagał się zbadania przez Sąd zgodności z prawem odmowy sprostowania świadectwa służby. Stosownie do treści § 24 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. przełożony właściwy w sprawach osobowych lub osoba przez niego upoważniona wydaje świadectwo służby bezpośrednio policjantowi albo osobie przez niego upoważnionej na piśmie w dniu zwolnienia ze służby. Odbierający świadectwo służby potwierdza ten fakt na kopii czytelnym podpisem oraz datą. § 24 ust. 3 rozporządzenia stanowi z kolei, iż świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Z treści § 27 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniosek składa się przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał świadectwo służby. Przełożony właściwy w sprawach osobowych, uwzględniając wniosek o sprostowanie świadectwa służby, wydaje nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Odmowa sprostowania świadectwa służby wymaga pisemnego uzasadnienia (§ 27 ust. 2 rozporządzenia). Istotne jest więc dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenie jaki charakter w rozumieniu przepisów prawa ma odmowa sprostowania świadectwa służby. Z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż -z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej -na podstawie i w granicach prawa- (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego- (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 str. 455). W ocenie Sądu w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że odmowa sprostowania świadectwa służby winna mięć formę decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który przewidywałby, że w przypadku odmowy sprostowania świadectwa służby organ winien wydać decyzję administracyjną. Należy w związku z powyższym ustalić, czy odmowa sprostowania świadectwa służby jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy do czynienia w przypadku, gdy -dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa- (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). W ocenie Sądu odmowa sprostowania świadectwa służby jest właśnie innym aktem z zakresu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, iż świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień policjanta wynikających ze stosunku służbowego i ubezpieczenia społecznego. Uwzględniając żądanie policjanta właściwy organ wydaje nowe świadectwo służby. W przypadku natomiast odmowy uwzględnienia tego żądania wydaje pismo o odmowie sprostowania świadectwa. Należy więc przyjąć, iż taka odmowa sprostowania świadectwa służby w istocie odmawia ustalenia, ewentualnie potwierdzenia informacji związanych z uprawnieniami wynikającymi ze stosunku służbowego policjanta, które uregulowane są w ustawie o Policji i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Organ przyjmuje bowiem, iż informacje na temat uprawnień policjanta w świadectwie służby zamieścił prawidłowo. Dodatkowo przyjąć należy, iż stosunek służbowy policja jest stosunkiem administracyjnoprawnym, bowiem przepisy ustawy o Policji i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych - regulujące stosunki służbowe policjantów - mają charakter norm prawa administracyjnego. W konsekwencji pismo odmawiające sprostowania świadectwa służby, które dotyczy praw płynących z tego stosunku, dotyczy uprawnienia określonego przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji przyjąć należy, iż sądy administracyjne są właściwe rzeczowo w sprawie odmowy sprostowania świadectwa służbowego policjanta. Brak jest jednocześnie przepisu prawa, który upoważniałby sąd powszechny do rozpoznania ewentualnego powództwa policjanta w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie jednak Sąd orzekający nie mógł rozpoznać merytorycznie skargi P. L. i zbadać zgodności z prawem pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]. Stosownie bowiem do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści ww. przepisów skarżący mógł skutecznie wnieść skargę na odmowę sprostowania świadectwa służby, jedynie w sytuacji, gdyby po doręczeniu mu pisma z dnia [...] wezwał organ w terminie 14 dni do usunięcia naruszenia prawa. Brak tego wezwania czyni skargę niedopuszczalną. W takiej sytuacji strona może złożyć jedynie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia na piśmie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dokonując jednocześnie czynności dla której uchybiła terminowi. Mając powyższe na uwadze, ze względu na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę jako przedwczesną należało odrzucić (art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy).