II SA/Ol 664/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Suszu z dnia 30 marca 2017 r. nr XXI/220/2017 w przedmiocie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 30 marca 2017r. Rada Miejska w Suszu, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 206 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r., poz. 60, dalej jako: P.w.u.p.o ), podjęła w dniu 30 marca 2017r. uchwałę Nr XXI/220/2017 w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Na powyższą uchwałę skargę to tut. Sądu wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez r.pr. E. S.-W., żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu podano, że w ocenie organu nadzoru uchwała narusza obowiązujące prawo. Stosownie bowiem do art. 206 P.w.u.p.o. rada gminy winna podjąć uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe i uchwała ta winna określać między innymi plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, mających siedzibę na obszarze gminy, prowadzonych przez gminę, a także inne organy na okres od dnia 1 września 2017r. do dnia 31 sierpnia 2019r. Winna także określać projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę i granice ich obwodów obowiązującego od dnia 1 września 2019r. Rada miejska w Suszu uchwaliła w dniu 15 lutego 2017r. projekt dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Uchwała ta, stosownie do art. 208 P.w.u.p.o., została przekazana właściwemu kuratorowi oświaty celem zaopiniowania. Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty w dniu 13 lutego 2017r. wydał opinię warunkową, podnosząc że Szkoła Podstawowa w Piotrkowie, dla której organem prowadzącym jest stowarzyszenie, nie może być ujęta w planie sieci publicznych szkół podstawowych określanym przez gminę. W związku z tym w zaskarżonej uchwale uwzględniono opinię Kuratora i wykreślono wszystkie zapisy dotyczące Szkoły Podstawowej w Piotrkowie, w tym zapisy odnoszące się do obwodu tej szkoły, obejmującego miejscowości: Chelmżyca, Falknowo, Falknowo Małe, Grabowiec i Zofiówka. Miejscowości te nie zostały przypisane do żadnego obwodu szkół podstawowych prowadzonych przez gminę. Podniesiono, że stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (powinno być – ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe), który znajduje w tej sprawie zastosowanie w związku z art. 210 ust. 5 P.w.u.p.o., sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Pominięcie wskazanych miejscowości skutkuje tym, iż dzieci z tych miejscowości nie mają zapewnionego spełnienia obowiązku szkolnego w szkołach prowadzonych przez gminę, na co zwrócił uwagę także Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty, wnosząc uwagi do projektu uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Susza wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podano, że w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie reguluje terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a w tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 53 § 1 p.p.s.a. wyrażający ogólną regułę, iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji zachwiania pewności i stabilności porządku prawnego. Skoro wojewoda nie uchylił uchwały w trybie nadzorczym, zachodzą uzasadnione podstawy do przyjęcia domniemania, iż akt ten jest zgodny z prawem, pod warunkiem, iż nie zostanie zaskarżony w określonym ustawowo terminie. Uznanie, iż skarga może być złożona w każdym czasie powoduje, iż powstaje stan niepewności, gdyż w każdym czasie organ nadzoru może zakwestionować legalność uchwały rady gminy, co nie spełnia standardów państwa prawa. Powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OPS 2/07), z której zdaniem organu można wysnuć wniosek, że przepis art. 53 p.p.s.a. ma zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego, przewidzianych w rozdziale 10 u.s.g., chyba że ustawa reguluje ten termin - art. 98 u.s.g. W związku z tym wskazano, że skarga została wniesiona po upływie 30 dni od upływu ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru i powinna zostać odrzucona. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniesiono, że w ust. 2 art. 206 P.w.u.p.o. ustawodawca przewidział, że w uchwale określa się plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r. poz. 59, dalej jako: P.o.), prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017r. do dnia 31 sierpnia 2019r. W związku z tym w § 1 zaskarżonej uchwały określono plan sieci publicznych szkół podstawowych, a w § 2 tej uchwały określono obwody publicznych szkół podstawowych, w tym ujęto Szkołę Podstawową w Piotrkowie mającą status szkoły publicznej prowadzonej przez inny podmiot niż gmina. Kurator pozytywnie zaopiniował projekt uchwały z tym zastrzeżeniem, iż w planie sieci publicznych szkół podstawowych Szkoła Podstawowa w Piotrkowie nie może być ujęta. Dlatego usunięto zapisy dotyczące Szkoły Podstawowej w Piotrkowie. Podniesiono, że organ nadzoru nie wskazał wprost, jakie przepisy prawa narusza przedmiotowa uchwała. Podano, że zdaniem Wojewody obwody podstawowych szkół publicznych prowadzonych przez gminę powinny obejmować teren całej gminy, tak aby umożliwić wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego w szkołach prowadzonych przez gminę. Wskazano jednak, że żaden przepis, zarówno obowiązującej jeszcze ustawy o systemie oświaty, jak i mającej wejść w życie z dniem 1 września 2017r. ustawy - Prawo oświatowe nie stanowi, że gmina ma obowiązek zapewnienia możliwości edukacji w publicznej szkole podstawowej prowadzonej przez gminę każdemu dziecku zamieszkałemu na terenie gminy. Przywołany w skardze art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe przewiduje, że gmina ma obowiązek zorganizować sieć publicznych szkół podstawowych w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. W przepisie tym mówi się o szkołach publicznych bez rozróżniania, czy są to szkoły prowadzone przez gminę, czy też inne podmioty. Stanowisko to nie budziło także wątpliwości w doktrynie na tle podobnej regulacji art. 17 ustawy o systemie oświaty. Wyraźnie wskazywano, iż "gminną siecią szkolną są także objęte te szkoły podstawowe i gimnazja, dla których organami prowadzącymi są inne podmioty niż gmina (Pilich Mateusz, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz do art. 17, wyd. VI ). Z tymi zapisami koresponduje regulacja art. 88 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe (odpowiednio art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), która również przewiduje, że obowiązek szkolny może być realizowany w szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Ponadto wskazano, że Związek Nauczycielstwa Polskiego zwrócił się do Posłów RP o wprowadzenie do projektu ustawy Prawo oświatowe poprawek stanowiących, iż każdy uczeń ma zagwarantowane prawo do szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a zadanie polegające na prowadzeniu szkół i przedszkoli jest obowiązkowym zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego, ale ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie proponowanych poprawek, poprzestając na przedstawionej powyżej regulacji prawnej. Zatem w dalszym ciągu obowiązuje powyższe rozumienie sieci szkolnej z art. 17 ustawy o systemie oświaty (odpowiednio art. 39 ustawy Prawo oświatowe). Wyjaśniono, że Kurator nakazując usunięcie szkoły prowadzonej przez innych podmiot powołał się na cały przepis art. 206 ust. 2 pkt 1 P.w.u.p.o., co wskazywać mogło, że dotyczy to także określenia obwodów szkół, tym bardziej że art. 206 ust. 2 pkt 1 wyraźnie zastrzega, iż określenie obwodów dla szkół prowadzonych przez inne organy wymaga zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe wniosku szkoły, a w tym przypadku takiego wniosku złożonego w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały nie było. Podano, że Szkoła Podstawowa w Piotrkowie złożyła wniosek o ustalenie dla tej szkoły obwodu już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016r. , poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały. Wbrew jednak twierdzeniu Burmistrza organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego w każdym czasie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że art. 53 p.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Szczegółowa regulacja w art. 53 p.p.s.a. powoduje, że nie można jej stosować do innego rodzaju skarg, niż przewidziane w tym przepisie - w tym do skarg organów nadzoru na uchwały i zarządzenia organów gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005r, sygn. akt II OSK 320/05, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 1575/04; wyrok z dnia 31 marca 2005r. sygn. akt OSK 1335/04; postanowienie z dnia 24 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1889/04, dostępne w Intrenecie). Należy przy tym wyjaśnić, że orzeczenia te zapadły na gruncie przepisów obowiązujących do 31 maja 2017r. Znowelizowany przepis p.p.s.a. obowiązujący od 1 czerwca 2017r. w art. 53 § 2a stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Tym bardziej uzasadnione jest zatem stanowisko, że Wojewoda nie jest związany żadnym terminem do wniesienia skargi. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały podnieść należy, że została ona podjęta na podstawie ustawy – P.w.u.p.o. Ustawa ta zawiera szczególne regulacje związane z reformą systemu oświaty. W art. 206 – 210 P.w.u.p.o. uregulowana została procedura związana z obowiązkiem podjęcia przez gminę uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Zgodnie z tymi przepisami rada gminy najpierw podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzanego ustawą – Prawo oświatowe (art. 206 ust. 1 P.w.u.p.o.), następnie podaje ją do publicznej wiadomości (art. 207 P.w.u.p.o.) i przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty, który wydaje wiążącą opinię (art. 208 P.w.u.p.o.). Po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora Rada podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego (art. 210 P.w.u.p.o.). Nie ulega wątpliwości, że opisana procedura ma charakter uregulowania szczególnego, a w związku z tym do podejmowania uchwały w tym zakresie nie mogą być stosowane inne przepisy, niż w niej wskazane. Zgodnie zaś z art. 206 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 w zw. z art. 210 ust. 1 P.w.u.p.o. w uchwale określa się m.in. plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017r. do dnia 31 sierpnia 2019r., a także plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017r. do dnia 31 sierpnia 2019r. oraz projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019r. Z brzmienia tych przepisów nie wynika, aby w uchwale nie mogły zostać ujęte szkoły publiczne prowadzone przez inne podmioty, zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 P.o. Art. 88 ust. 2 P.o. stanowi zaś, że akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem. Przy czym przez organ prowadzący szkołę zarówno w rozumieniu ustawy o systemie oświaty (art. 3 pkt 5), jak i P.o. (art. 4 pkt 16) rozumie się ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Zatem warunkiem ustalenia obwodu dla szkoły publicznej prowadzonej przez inny organ jest zgłoszenie stosownego wniosku. Należy przy tym zauważyć, że brzmienie powyższych przepisów jest nieco odmienne od brzmienia art. 17 ust. 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, który stanowił, że rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. W związku z tym dotychczasowe orzecznictwo sądowadministracyjne dotyczące kwestii ustalania przez gminy obwodów szkół nie może być odnoszone wprost do przepisów P.w.u.p.o., czy też P.o. Ponadto wskazać należy, że w argumentacji orzeczeń zapadłych na gruncie ustawy o systemie oświaty odnoszono się do przepisów tej ustawy, w których określono że zakładanie i prowadzenie szkol jest zadaniem własnym gminy (art. 5 ust. 5 systemie oświaty), a ponadto zadaniem o charakterze obowiązkowym (art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), a w związku z tym nie może być powierzone innemu podmiotowi. Tymczasem w art. 9 obecnie obowiązującej ustawy P.o. dopuszczono wręcz możliwość przekazania prowadzenia szkoły, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, innym podmiotom. W niniejszej sprawie rację ma Wojewoda, że zaskarżona uchwała winna ustalać obwody dla terenu całej gminy, tak aby każdy uczeń mógł realizować obowiązek szkolny w szkole publicznej. Wynika to bowiem zarówno z obowiązującego w dacie podejmowania uchwały art. 17 ust 1 ustawy o systemie oświaty, jak i obecnie obowiązującego art. 39 ust. 1 P.o. Jednakże w ocenie Sądu może być to także szkoła publiczna prowadzona przez inny podmiot niż gmina. Warunkiem jednak ustalenia obwodu dla takiej szkoły jest wcześniejsze złożenie wniosku w tej sprawie przez podmiot ją prowadzący. Jak wynika z odpowiedzi na skargę ujęta w uchwale szkoła prowadzona przez inny niż gmina podmiot nie złożyła takiego wniosku, a w związku z tym nie mogła być ujęta w uchwale w dacie jej podejmowania. Jednakże zmiana projektu uchwały w tym zakresie spowodowała, że część miejscowości leżących na terenie gminy nie został przypisana do żadnego obwodu szkolnego. Zatem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zarówno obowiązującego w dacie jej uchwalania art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak i obecnie obowiązującego art. 39 ust. 1 P.o., gdyż pominięcie w uchwale niektórych miejscowości znajdujących się na terenie gminy nie spełnia określonego w tych przepisach wymogu zorganizowania sieci szkół publicznych w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.