II SA/Ol 666/07

Dnia 5 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", którą udzielono skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 100 zł, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy wskazując, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż A. R. ma "[...]" lata i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego dochód stanowi renta inwalidzka w wysokości 229,79 zł, pomniejszona o kwotę alimentów w kwocie 223,91 zł. Strona jest osobą niepełnosprawną, posiada rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Orzeczenie ma charakter okresowy, tj. do dnia 30 kwietnia 2008 r. Sytuacja zdrowotna A. R. jest trudna, występuje stały kontakt z poradniami specjalistycznymi. Posiadany dochód nie zaspokaja występujących potrzeb A. R.. Warunki mieszkaniowe są trudne, strona użytkuje jedno pomieszczeniem w domu jednorodzinnym, w którym brakuje podstawowego sprzętu gospodarstwa domowego. Z oświadczenia o stanie majątkowym wynika, iż Strona nie posiada mieszkania, posiada działkę we współwłasności o powierzchni "[...]". Nie posiada samochodu, maszyn, itp. A. R. podał, iż posiada "[...]" zadłużenia wobec instytucji państwowych. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż A. R., którego miesięczny dochód uprawnia do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, wnosił o pomoc rzeczową, natomiast organ I instancji przyznał tylko 100 zł, w sposób lakoniczny uzasadniając tym, iż na terenie gminy jest wiele osób, rodzin, które również oczekują pomocy. Następnie podniesiono, iż decyzje wydawane w granicach tzw. uznania administracyjnego - a do takich należy decyzja w przedmiocie udzielenia zasiłków celowych - nie są wyłączone z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego, na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak zachowania wymagań określonych w powołanych przepisach oznacza, że taka decyzja nie jest rozstrzygnięciem podjętym w granicach prawem dozwolonego uznania administracyjnego, lecz jest rozstrzygnięciem dowolnym, a zatem podlega uchyleniu. Organ administracji, mając możliwość, a nie obowiązek przyznania zasiłku, nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany zarówno przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (art. 2, art. 7, art. 32), jak również przepisami Kpa - art. 7, 77,80. Ewentualny brak środków finansowych nie zwalnia organu od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, koniecznych do załatwienia wniosku. Z treści uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wiadomo więc, czy sytuacja materialna i bytowa Strony uzasadnia przyznanie tej szczególnej formy pomocy, a jeżeli tak, to należy wskazać dlaczego w takiej wysokości, i na jakie inne cele wydatkowane zostały pieniądze organu pomocy społecznej. Organ I instancji nie ustalił też jakie są faktyczne potrzeby odwołującego się w zakresie konieczności ogrzewania zajmowanego przez niego pomieszczenia. Ponadto konieczne jest ustalenie jakie środki finansowe są niezbędne do egzystencji, biorąc pod uwagę dotychczasowe obciążenia i wydatki Pana A. R. Kolegium podniosło nadto, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istnieją rozbieżności w stwierdzeniach "gospodarstwo domowe prowadzi Pan sam" i "dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowe". Zatem, nie wiadomo, czy Strona jest: osobą samotnie gospodarującą, osobą w rodzinie, czy też rodziną, a w każdej z tych sytuacji bierze się pod uwagę inne kryteria dochodowe. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze opisał, sytuację w jakiej się znajduje i wniósł o utrzymanie w mocy jego wniosku z dnia 5 października 2006 r., dotyczącego udzielenia zasiłku rzeczowego w postaci 2 ton węgla i przyczepy węgla opałowego lub równowartości w postaci 1500 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie podkreślono, iż organ pierwszej instancji nie wykazał w przedmiotowej sprawie ciężkiej sytuacji finansowej ośrodka, co więcej, w ogóle jej nie przedstawił, uniemożliwiając organowi odwoławczemu pełną kontrolę zasadności decyzji będącej przedmiotem odwołania, co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi. Kolegium poinformowało także, iż podjęta w przedmiotowej sprawie kolejna decyzja organu I instancji z dnia "[...]" została uchylona przez ten organ decyzją z dnia "[...]", a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W związku z wnioskiem zarówno strony (zawartym w odwołaniu od ww. decyzji z dnia "[...]") jak i Kierownika GOPS o wyznaczenie innego organu do załatwienia wniosku Pana A. R., postanowieniem Kolegium z dnia "[...]" do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczono Dyrektora MOPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uprawnienia Sądu nie obejmują natomiast możliwości zmiany rozstrzygnięcia i orzekania o meritum sprawy zamiast właściwego organu administracji publicznej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, sytuacja materialna osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej była ustalana i oceniana pod względem uprawnień wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednakże stosownie do treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może być przyznany" wskazuje, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy, zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Uznanie to jest determinowane nie tylko sytuacją bytową wnioskodawcy, lecz również możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznaniowy charakter takiej decyzji nie oznacza jednak, że organ administracji może podjąć ją w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie sprawy, aby nie było dowolne, musi opierać się zatem na wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona, gdyż powinna wskazywać motywy takiego a nie innego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wbrew przedstawionym wyżej wymogom nie dokonał ustaleń co do stanu faktycznego oraz nie wyjaśnił zasadności przesłanek, które legły u podstaw decyzji z dnia "[...]". Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jest nadzwyczaj lapidarne i ogólnikowe, przez co nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kpa. Organ pierwszej instancji ograniczył się do zdawkowego opisu sytuacji osobistej i materialnej wnioskodawcy oraz stwierdzenia, że Ośrodek nie jest w stanie przyznać świadczenia w wysokości określonej w podaniu ze względu na ograniczone środki finansowe. Ponadto wyjaśnił, iż na terenie gminy jest wiele osób, które również oczekują pomocy. Przyznanie skarżącemu świadczenia zaspokajającego w części jego potrzebę z uwagi na ograniczone środki finansowe w zestawieniu z sytuacją skarżącego, ustaloną w wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, czyni ten jedyny argument oczywiście niewystarczającym. W tej sytuacji prawidłowo organ drugiej instancji ocenił, iż nie wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a mające wpływ na rozstrzygnięcie zostały wyjaśnione, oraz że niemożliwa jest weryfikacja, czy rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na brak informacji o stanie budżetu i liczbie osób, które ubiegały się o świadczenia ze środków pomocy społecznej w miesiącu, w którym rozpatrywana była niniejsza sprawa, a także jakie kryteria zostały przyjęte przy podziale posiadanych środków. Wobec tych istotnych braków organ I instancji nie wykazał w sposób przekonujący, iż nie posiada wystarczających środków pieniężnych, aby wesprzeć skarżącego w oczekiwanej przez niego formie i rozmiarze. Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kontroli Sądu podlegało również to, czy organ wydający decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ten sposób rozstrzygnięcia dopuszczalny jest wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie to miało miejsce m.in. wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji dotknięte było istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Na takie uchybienia w niniejszej sprawie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zasiłku celowego, co zresztą wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji. Decyzja organu odwoławczego wydana została zatem zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kpa i nie narusza w tym zakresie obowiązującego prawa. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż decyzja organu I instancji nie mogła pozostać w obrocie prawnym już choćby z tego względu, że jak się okazało w toku dalszego postępowania administracyjnego, została ona wydana przez organ podlegający wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 2 oraz § 2 Kpa, zaś do załatwienia przedmiotowej sprawy w I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.