II SA/Ol 667/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A. C., J. C., J. C., G. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. C. i J. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) oraz na rzecz skarżących J. C. i G.C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), w związku z wydaniem decyzji z dnia "[...]" o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej nr geod. "[...]", stanowiącej własność A.C. i J. C., z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi nr geod.: "[...]", "[...]", stanowiącymi własność J. i G. C. oraz nr "[...]", położonymi w miejscowości G., obręb geod. G., ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w wysokości 3936 zł oraz obciążył kosztami A. C. i J. C., zobowiązując ich do zapłaty kosztów w wysokości po 1968 zł przez każdego z nich, określając termin i sposób zapłaty należności. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu "[...]" organ I instancji, działając z wniosku A. C., J. C. i A. C., wydał decyzję o rozgraniczeniu wyżej wskazanych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Organ I instancji wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania dotyczącego rozgraniczenia wskazanych nieruchomości wynika, że granica była ustalona przed wszczęciem postępowania rozgraniczającego, a procedura rozgraniczenia okazała się potwierdzeniem jej przebiegu. W związku z powyższym, stosownie do art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., kosztami należało obciążyć wyłącznie stronę, na wniosek której postępowanie to zostało wszczęte. Odpis postanowienia wraz z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia został doręczony wyłącznie zobowiązanym do uiszczenia kosztów. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. C., działając we własnym imieniu oraz w imieniu J. C., kwestionując przeprowadzone przez organ postępowanie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Podniosła, iż w rzeczywistości nie doszło do żadnego rozgraniczenia, ani zmierzenia działki nr "[...]", bowiem nie odnaleziono punktów granicznych, które istniały w latach 70-tych ubiegłego wieku, kiedy wybudowano budynek gospodarczy. Zatem nie można mówić o kosztach rozgraniczenia. Ponadto wskazała, iż przebieg granicy działki nr "[...]" dotyczy wielu osób, których nie było podczas przeprowadzania rozgraniczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zobowiązania do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego A. C. i J. C. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zobowiązało do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego: A. C. – w kwocie 984 zł, J. C. – w kwocie 984 zł, J. K. C. – w kwocie 984 zł oraz G.C. – w kwocie 984 zł, zaś w pozostałej części utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podano, że organem przeprowadzającym rozgraniczenie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a ustalenia przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta, co wiąże się z powstaniem kosztów. Tym samym, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie zaliczył do kosztów postępowania koszty prac geodezyjnych, które zgodnie z umową zlecenia zawartą z geodetą wyniosły 3936 zł brutto. Wskazano, że bez znaczenia dla sprawy pozostają zarzuty strony dotyczące samego rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu, gdyż koszty postępowania rozgraniczeniowego związane z czynnościami geodety powstają bez względu na sposób jego zakończenia. Organ może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zasadą jest przy tym, że koszty powinny ponosić wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego wówczas, gdy w postępowaniu następuje ustalenie prawidłowego przebiegu spornej granicy dla porządku prawnego. W niniejszej sprawie organ I instancji obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie wnioskodawców. Natomiast w ocenie Kolegium ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących ze sobą, wobec złożenia przedmiotowego wniosku, stały się sporne. Podano, że przepis art. 152 K.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem. Skoro zaś w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Okoliczność, że koszty postępowania nie wynikają z winy strony nie oznacza niemożności obciążenia nimi strony z tej przyczyny, że zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, przy czym chodzi o koszty, których poniesienie nie wynika z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W tej sprawie przeprowadzenie rozgraniczenia było w interesie właścicieli działek na odcinku granicy między punktami granicznymi odszukanymi i pomierzonymi przez geodetę. Wskazano, że w wyniku postępowania rozgraniczeniowego ustalono przebieg granicy z uwzględnieniem punktów granicznych znajdujących się na granicy między działką nr geod. "[...]" (należącą do A. C. i J. C.) oraz działką nr geod. "[...]" (należącą do J. C. i G. C.). Natomiast zarówno czynności geodezyjne, jak i samo rozstrzygnięcie rozgraniczeniowe nie dotyczyło punktów granicznych znajdujących się na granicy nieruchomości nr geod. "[...]", stanowiącej własność B.J.K. W konsekwencji zasadnym jest dokonanie w tej sprawie proporcjonalnego rozliczenia kosztów postępowania. Takie rozstrzygnięcie w ocenie Kolegium najpełniej realizuje zasadę udziału poszczególnych stron w kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Wskazano, że stronę co do zasady powinny obciążać tylko te koszty, które związane są z ustaleniem przebiegu granic jej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi, natomiast nie powinny jej obciążać koszty rozgraniczenia nieruchomości sąsiednich na granicach nie będącymi także jej granicami. Podniesiono, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, jednakże błędnie ustalił, które ze stron postępowania są zobowiązane do ich poniesienia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. i J.C., którzy zakwestionowali prawidłowość przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Jednocześnie zaznaczyli, iż w przypadku, gdy wszystkie aspekty dotyczące rozgraniczenia wskazanych działek zostaną spełnione, uiszczą koszty rozgraniczenia. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli również J. i G. C. podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa, tj. art. 262 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu bezzasadnego dążenia A. i J. C. do dokonania czynności przez geodetę w sytuacji, gdy istniejąca dokumentacja geodezyjna wskazywała na prawidłowość istniejących granic, co znalazło potwierdzenie w ustaleniach geodety dokonującego rozgraniczenia. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślili, iż art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje obciążenie strony kosztami wynikłymi z jej winy. Mimo, iż procedura rozgraniczenia przeprowadzana jest w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących ze sobą, w ocenie skarżących, nie można obciążać kosztami strony, która nie zawiniła ich wygenerowaniu. Tym samym skarżący nie zgodzili się z organem odwoławczym, że w opisanej wyżej sytuacji, znajdzie zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które poniesione zostały w interesie strony, bowiem nie została rozważona przesłanka przewidziana w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Podnieśli, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie za koszty wynikłe z winy strony zazwyczaj uznaje się m.in. koszty wywołane pieniactwem strony. Wnioskodawca zaś, pomimo jednoznacznych ustaleń geodety, możliwych do zweryfikowania w oparciu o dokumentację geodezyjną, nadal dążył do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, które wykazało bezzasadność jego stanowiska. Należy zatem uznać, że koszty postępowania wygenerowane zostały nieuzasadnionym postępowaniem wnioskodawcy. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania, zaś organ odwoławczy ograniczył się do rozważań ustalających interes stron postępowania, pomijając całkowicie z jakiej przyczyny było ono przeprowadzone. W odpowiedziach na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargi wniesione w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zasługują ona na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w nich wskazane. Podnieść należy, że ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w drodze postanowienia, wydawanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak słusznie podało Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 1 grudnia 2006r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 5/06), w tezie której wskazano, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W związku z tym podkreślić należy, że wprawdzie postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczonego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia ma charakter wpadkowy, ale nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania poprzedzającego jego wydanie winny być wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, skoro każda z tych stron potencjalnie może być obciążona tymi kosztami. Ponadto każdej ze stron należy doręczyć wydane postanowienie (art. 125 § 1 k.p.a.), gdyż niewątpliwie każda ze stron na prawo do skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 125 § 1 k.p.a.). Wskazać należy, że w niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji zostało doręczone wyłącznie A. C. i J. C., a zatem tylko niektórym uczestnikom postepowania rozgraniczeniowego. Natomiast Kolegium – rozpoznając zażalenie na to postanowienie – nie tylko nie zwróciło uwagi na to uchybienie organu I instancji, ale co więcej obciążyło kosztami także innych uczestników postępowania rozgraniczeniowego, a mianowicie: skarżących J. C. oraz G. C., którym nie doręczono postanowienia I instancyjnego. Zatem strony te nie tylko nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji dotyczącym kosztów postępowania, ale de facto w ogóle zostali pozbawieni możliwości kwestionowania faktu obciążenia ich kosztami w postępowaniu przed organem administracji. O obowiązku uiszczenia kosztów dowiedzieli się bowiem z doręczonego im postanowienia Kolegium, które jest przecież postanowieniem ostatecznym. Takie działanie organu narusza nie tylko zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale także prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, co musi skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, gdyż mogło to mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Na marginesie należy dodać, że z akt sprawy wynika, że uczestnikiem postepowania rozgraniczeniowego była jeszcze jedna osoba, której nie doręczono ani postanowienia organu I instancji, ani też postanowienia Kolegium. W związku z tym Kolegium winno ponownie rozpoznać zażalenie skarżących, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Natomiast skarżącym A. C. i J. C. należy wyjaśnić, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie kwestii kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zatem ani organy administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny kontrolujący zaskarżone postanowienie nie mogą zajmować się kwestiami dotyczącymi prawidłowości samego postępowania rozgraniczeniowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.