II SA/Ol 668/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na transport odpadów oddala skargę Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz zaopiniował negatywnie wniosek G. C. w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów przez firmę "A". W ocenie organu wskazanie przez stronę jako obszaru działalności terenu całego kraju jest zbyt ogólne, zaś nieskonkretyzowanie informacji co do pojazdów powoduje niemożność ustalenia, czy ich wykorzystanie nie będzie rodziło zagrożeń dla ludzi bądź środowiska. W związku z tym wezwano stronę do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, lecz udzielone informacje nie zawierają wskazanych danych. Na postanowienie to zażalenie złożył G. C. zarzucając naruszenie przepisów prawa. Podniósł, iż żądanie uszczegółowienia danych we wniosku nie precyzuje, jakich danych indentyfikacyjnych domaga się organ, ani nie podaje podstawy prawnej ich żądania. Podał, iż na podstawie identycznych wniosków, jak jego zostały wydane pozwolenia na transport odpadów. Ponadto zarzucił, iż rozpoznając jego wniosek po raz pierwszy organ domagał się podania zupełnie innych danych, a w związku z tym w ocenie skarżącego celem organu było negatywne zaopiniowanie jego wniosku. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o odpadach zezwolenie na transport odpadów wydaje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Właściwość miejscowa starosty jest ustalana według miejsca zamieszkania podmiotu ubiegającego się o pozwolenie. W tym zakresie obowiązują ogólne zasady ustalania miejsca siedziby lub zamieszkania, zgodnie z którymi miejsce siedziby określa akt powołujący daną jednostkę. Wskazano, iż art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach nakazuje, aby we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie transportu odpadów oznaczyć między innymi obszar prowadzenia działalności. Z kolei z art. 28 ust. 2 ustawy wymaga przed wydaniem zezwolenia zasięgnięcia opinii wskazanych organów. W ocenie organu odwoławczego, który podzielił w tym zakresie stanowisko zawarte w Komentarzu do ustawy o odpadach autorstwa M. Górskiego, niezbędne jest sprecyzowanie przez wnioskodawcę obszaru prowadzonej przez niego działalności poprzez wskazanie gmin, na terenie których transport (a co najmniej załadunek i rozładunek) będzie wykonywany. Dopiero tak skonstruowany wniosek umożliwia bowiem wystąpienie o wymagane opinie do właściwych organów. Przy czym w ocenie Kolegium niezbędne jest uzyskanie co najmniej dwóch opinii organów właściwych dla miejsc, w których ma następować załadunek lub rozładunek odpadów. Wskazano, iż obowiązek uzupełnienia wniosku spoczywa na organie wydającym zezwolenie, tj. Staroście, gdyż to ten organ winien ustalić precyzyjnie do kogo należy zwrócić się o wydanie opinii. Natomiast ogólnikowe sformułowanie obszaru działalności jako terytorium całego kraju uniemożliwia ustalenie organu właściwego do wydania opinii w przedmiotowej sprawie. Skoro zaś nie można ustalić, czy Burmistrz jest organem właściwym do wydania opinii, ani też ustalić organu właściwego, a organ ten prowadził postępowanie to należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł G. C. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a także zasad jednolitości orzecznictwa w sprawach określonego rodzaju. Podniósł, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w drodze decyzji, a nie postanowienia. Wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało już wcześniej w tej samej sprawie uchylając poprzednie postanowienie Burmistrza z dnia "[...]". Jednakże wydając poprzednie postanowienie organ pierwszej instancji nie uznał za konieczne dookreślenie obszaru prowadzenia działalności, jak również doprecyzowanie informacji o pojazdach, a jedynie domagał się wskazania miejsca i sposobu magazynowania odpadów, pomimo informacji iż odpady nie będą magazynowane. Z tego też względu poprzednie postanowienie zostało przez Kolegium uchylone. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz powtórzył argumentację Kolegium co do konieczności uzupełnienia wniosku we wskazanym wyżej kierunku. Skarżący zarzucił przy tym, iż uzasadniając zaskarżoną decyzję powołano się na nieokreśloną literaturę w wersji elektronicznej. Jednocześnie wskazał, iż organ odwoławczy nie jest do końca zdecydowany, jakie gminy należałoby wskazać jako właściwe do zaopiniowania wniosku, a zgodnie z przyjętym przez organ tokiem rozumowania należałoby w każdym przypadku uzyskać co najmniej dwie opinie. Skarżący podniósł, iż przy uwzględnieniu wielorakości możliwych odpadów oraz faktu, iż działalność będzie prowadzona w oparciu o umowy zawarte z innymi podmiotami, spełnienie wymogów określonych przez Kolegium nie jest możliwe. Ponadto zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w orzeczeniu Kolegium to starosta ustala organ właściwy do wydania opinii. Stąd też organ ten zwrócił się do Burmistrza. Skarżący powołał się ponadto na pismo z Departamentu Ochrony Środowiska, w którym stwierdzono, iż organem właściwym do zaopiniowania wniosku jest wójt, burmistrz właściwy ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania posiadacza odpadów. Zarzucił ponadto, iż Kolegium nie ustosunkowało się do kwestii sprecyzowania informacji o pojazdach, a mianowicie nie wskazano na czym taka identyfikacja miałaby polegać. Nie wykazano także, z czego wynika potrzeba poszerzenia informacji poza tymi, które są we wniosku. W ocenie skarżącego dane wskazane przez niego we wniosku są wystarczające do wydania zezwolenia na transport odpadów, na dowód czego załączył kopie decyzji wydanych przez Starostę podmiotom pochodzącym z gminy L., na podstawie wniosków zaopiniowanych przez Burmistrza, które zawierają analogiczne informacje jak zawarte w jego wniosku. W dniu "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki, zastępując użyte w zaskarżonej decyzji wyrazy "decyzja", wyrazami "postanowienie". Wyjaśniono, iż zarówno tryb postępowania (tryb zażaleniowy), jak i pozostała treść przedmiotowego aktu, w tym pouczenia, nie pozostawiają wątpliwości, iż Kolegium rozstrzygnęło sprawę w drodze postanowienia, a nie decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wskazując iż jest ono bardziej racjonalne niż wyjaśnienia przedłożone przez skarżącego. Podano, iż wobec braku wiedzy co do wniosków w wyniku których zostały wydane decyzje przedłożone przez skarżącego Kolegium nie jest w stanie ocenić, czy rzeczywiście świadczą one o odstępstwie od dotychczasowej praktyki. Wskazano jednak, iż błędna praktyka nie powinna być kontynuowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62 póz. 628 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego aktu stanowił, iż zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów wydaje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta. Powołany przepis nie precyzuje, w jaki sposób ustalić właściwość miejscową organu opiniującego. Jednakże wykładnia celowościowa przepisów przedmiotowej ustawy, według stanu prawnego obowiązującego na dzień orzekania przez organy administracji prowadzi do wniosku, iż właściwość miejscową organu opiniującego należy ustalać według kryteriów odnoszących się do właściwości miejscowej organu wydającego zezwolenie. Taka zasada została przyjęta przez ustawodawcę w każdym przypadku, gdy nałożony został obowiązek uzyskania opinii organu gminy, poprzedzającej wydanie decyzji lub zezwolenia związanego z gospodarką odpadami. Jako przykład można wskazać treść art. 26 ustawy o odpadach, który reguluje kwestię uzyskania zezwolenia w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zgodnie bowiem z ust. 3 właściwość miejscową organu wydającego zezwolenie ustala się według miejsca prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów i według tej samej zasady ustala się organ gminy właściwy miejscowo do wydania opinii poprzedzającej wydanie zezwolenia. Podobna zasada została ustanowiona w art. 19 ust. 3 oraz ust. 4 i 5 powołanej ustawy. Zatem zamysłem ustawodawcy było przyjęcie tych samych kryteriów dla ustalenia właściwości miejscowej organu opiniującego jakie obowiązują przy ustaleniu właściwości miejscowej organu wydającego zezwolenie lub decyzję. Za takim stanowiskiem przemawia także fakt, iż ustawodawca odstąpił od wymogu uzyskania opinii w przypadku, gdy organem wydającym zezwolenie jest starosta, a właściwym do wydania opinii byłby prezydent miasta na prawach powiatu. W takiej sytuacji bowiem zarówno organem opiniującym, jak i wydającym zezwolenie byłby dokładnie ten sam organ. Za powyższą interpretacją przemawia także okoliczność, iż jedynie w art. 28 ust. 2 ustawy nie wskazano precyzyjnie właściwości miejscowej organu opiniującego. Wynika to z faktu, iż w przepisie tym uregulowano kwestie uzyskania zezwolenia zarówno na zbieranie, jak i transport odpadów. Przy czym o ile organem właściwym do wydania obydwu zezwoleń jest starosta, to jego właściwość miejscowa jest różna. W przypadku bowiem zbierania odpadów właściwym miejscowo jest starosta właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów, natomiast w przypadku zezwolenia na transport odpadów - starosta właściwy ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania posiadacza odpadów. W związku z tym użycie w ust. 2 powołanego art. 28 pojęcia "właściwego wójta, burmistrza, prezydenta" należy rozumieć w ten sposób, iż organem gminy właściwym miejscowo do wydania opinii jest w przypadku zbierania odpadów - organ właściwy miejscowo ze względu na miejsce zbierania odpadów, zaś w przypadku transportu odpadów - organ gminy właściwy miejscowo ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania posiadacza odpadów. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze. Jednakże wskazać należy, iż podmiot prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów nie może być uznany za posiadacza odpadów. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach za posiadacza odpadów uważa się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną). Przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Należy tutaj wskazać, iż definicja ta jest analogiczna do definicji posiadania zawartej w art. 336 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dokonując zaś wykładni powołanego przepisu Kodeksu cywilnego Naczelny Są Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1998r. (Sygn. akt I SA 339/98) wyjaśnił, iż element fizyczny władztwa nad rzeczą można określić jako zjawisko polegające na tym, że pewna osoba (podmiot) znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. W świetle powyższych wywodów nie ulega zatem wątpliwości, iż podmiot dokonujący transportu odpadów nie jest ich posiadaczem. Potwierdza to także okoliczność, iż ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw. (Dz.U. Nr 175 poz. 1458) dokonano nowelizacji między innymi art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, definiując posiadacza odpadów jako każdego kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Świadczy to o zamiarze wyraźnego i jednoznacznego unormowania tej kwestii przez ustawodawcę, a nie o nowym uregulowaniu w tym zakresie. W związku z powyższym dla ustalenia właściwości miejscowej organu opiniującego niezbędne było wskazanie przez wnioskodawcę posiadacza odpadów, tj. podmiotu od którego odpady będą odbierane oraz podmiotu, do którego odpady będą transportowane. Zatem stanowisko Kolegium w tym zakresie było zasadne. Wskazać przy tym należy, iż sam fakt wystąpienia o wydanie opinii przez organ wydający zezwolenie nie oznacza związania organu opiniującego co do właściwości miejscowej, gdyż zgodnie bowiem z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organu administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. W związku z tym wydanie postanowienia przez organ niewłaściwy skutkowałoby jego nieważnością. W związku z powyższym niesłuszny jest także zarzut skarżącego, iż Kolegium nie odniosło się do kwestii żądania przez organ pierwszej instancji skonkretyzowania danych pojazdów. Postanowienie zostało bowiem uchylone ze względów formalnych - braku możliwości ustalenia organu właściwego - a zatem organ nie rozpatrywał kwestii merytorycznych. Na marginesie niniejszej sprawy należy wskazać, iż wprawdzie Sąd bierze pod uwagę stan prawny na dzień orzekania przez organy administracji, jednakże podnieść należy iż z dniem 13 października 2005r. weszły w życie przepisy wspomnianej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw, którą dokonano zmiany treści art. 28 ust. 2 ustawy o odpadach, usuwając zapis o konieczności zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza, prezydenta. W związku z tym nawet uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie musiałoby skutkować ponownym umorzeniem postępowania w przedmiocie wydania opinii. Wobec powyższego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.).