II SA/Ol 668/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. G., E. G. oraz S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie wykonania okien w ścianie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" ., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową budynku magazynowo-biurowego na budynek hurtowni z funkcją konfekcjonowania i sprzedaży okuć meblowych wraz z częścią biurowo socjalną, położonego w "[...]" przy ul. "[...]". Decyzją z dnia "[...]" r., na skutek odwołania wniesionego przez H., E. i S. G., podnoszących, iż projekt budowlany wskazanej inwestycji, jest niezgodny z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w ścianie usytuowanej na granicy z ich działką zostały zaprojektowane otwory okienne, co tym samym narusza ich interes prawny - powyższy organ architektoniczno-budowlany, na podstawie art. 132 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości wymienioną decyzję. Pismem z dnia 2 października 2006r. E. G. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]", iż inwestor rozpoczął prace budowlane przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę i wykonał zaprojektowane okna. Zażądał zajęcia stanowiska przez organ w tej sprawie. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 października 2006r. organ nadzoru budowlanego potwierdził fakt samowolnego wykonania przez inwestora sześciu otworów okiennych w ścianie szczytowej od strony działki nr"[...]" , "[...]"i "[...]". Przy czym obecny przy czynnościach współwłaściciel spółki "[...]" oświadczył, że w terminie do 10 listopada 2006r. przywróci stan poprzedni obiektu budowlanego, poprzez likwidację otworów okiennych. W tej też dacie W. G. – prezes spółki "[...]" zawiadomiła PINB dla miasta "[...]", iż został przywrócony stan poprzedni budynku, poprzez likwidację otworów okiennych w ścianie od strony działek nr "[...]","[...]" i "[...]". Ze stanowiskiem tym nie zgodził się E. G., podnosząc w piśmie z dnia 18 listopada 2006r., iż w rzeczywistości samowolnie wykonane okna zostały, a tylko je od zewnątrz przysłonięto kartonem papierowym i w znacznej części dodatkowo osłonięto blachą, natomiast okno w części biurowej na I piętrze pozostało bez zmian. Na dowód powyższego E. G. załączył zdjęcia. W dniu 10 stycznia 2007r. prezes spółki "[...]" przedłożyła organowi nadzoru budowlanego opinię techniczną, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego, na temat sposobu likwidacji otworów okiennych w elewacji wschodniej budynku przy ul. "[...]" w "[...]". Z przedłożonej opinii, następnie uzupełnionej, wynika, iż przy likwidacji otworów okiennych zastosowano dwie metody. Pięć z nich, tj. otwór na piętrze w części biurowej oraz cztery skrajne otwory, w poziomie parteru i piętra hali magazynowej, zamurowano pustakami szklanymi. W zabudowanych w ten sposób otworach zastosowano okienka wentylacyjne z PCV, z podwójnym szkleniem, zamkiem i uszczelką, o wymiarach 384x189x80 mm i 579x189x80mm. Natomiast otwory środkowe w hali magazynowej (na parterze i piętrze) zabudowano płytą gipsowo-kartonową, z dodatkowym zastosowaniem twardej wełny mineralnej. Rzeczoznawca wskazał, iż zabudowane fragmenty ściany posiadają odporność ogniową EI 60, co spełnia wymogi ppoż. W opinii rzeczoznawcy zastosowane sposoby likwidacji otworów okiennych w elewacji wschodniej budynku są zgodne ze sztuką budowlaną i zapewniają możliwość traktowania jej jak ściany bez otworów w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zaskarżoną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. G., utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta "[...]" z dnia "[...]" r., którą organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wykonania okien w ścianie budynku magazynowo-biurowego przy ul. "[...]" w "[...]" od strony działek nr "[...]" , "[...]" i "[...]" obręb "[...]". W uzasadnieniu wskazał, iż w trakcie wizji lokalnej w dniu 31 stycznia 2007r. organ I instancji ustalił, że inwestor "[...]" sp. z o.o. przeprowadził określone czynności i zlikwidował otwory okienne w ścianie szczytowej budynku, poprzez wypełnienie otworów okiennych pustakami szklanymi bez dodatkowych otworów wentylacyjnych od strony działki E. G.. Natomiast od strony działki nr "[...]" i "[...]" otwory okienne zostały wypełnione pustakami szklanymi wraz z dodatkowymi otworami wentylacyjnymi (w tym 2 otwory okienne od strony działki nr "[...]" zostały zlikwidowane poprzez zabudowę stałą). W ten sposób, zdaniem organu, ściany przedmiotowej nieruchomości, od strony działek nr"[...]","[...]"i"[...]", stały się ścianami pełnymi. WINB podniósł, iż prawidłowość wykonania robót budowlanych potwierdziła opinia techniczna opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego. Z opinii wynika, że zastosowany sposób likwidacji otworów okiennych w elewacji wschodniej budynku jest zgodny ze sztuką budowlaną. W związku z tym, zdaniem organu, daje to możliwość traktowania tej ściany, jak ściany bez otworów okiennych, zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił, iż PINB dla m. "[...]" prowadził postępowanie w przedmiocie wykonania okien we wskazanej nieruchomości. Stwierdził, iż okna te zostały zlikwidowane przez inwestora zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z tym przestał istnieć przedmiot postępowania. Dlatego też organ I instancji zobowiązany był stwierdzić bezprzedmiotowość tego postępowania i orzec o jego umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w którym E. G. zakwestionował wiarygodność opinii technicznej, podnosząc, iż została ona sporządzona przez autora projektu budowlanego, opracowanego i zatwierdzonego z rażącym naruszeniem prawa oraz zażądał odbioru prac przez osobę niezależną przy jego udziale - organ zaznaczył, iż opinia została sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, a więc osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na podstawie przepisów prawa. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak jest możliwości prawnej kwestionowania przedłożonej opinii. Zauważył, iż odwołujący nie powołał żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Reasumując WINB stwierdził, iż decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem i jako taka winna być utrzymana w mocy w całości. W złożonej skardze H., E. oraz S. G. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w związku z naruszeniem art. 5 ust. 2 pkt. 9 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 kpa i art. 144 kc. W uzasadnieniu skarżący przytoczyli stan faktyczny sprawy. Podnieśli, iż są właścicielami nieruchomości położonych w "[...]" przy ul. "[...]" - obręb "[...]" działki nr "[...]" i "[...]" . Nieruchomości te wraz z dzierżawionymi działkami nr "[...]" i "[...]", graniczą z położonymi przy ul. "[...]" działkami nr "[...]" i "[...]", zabudowanymi nieruchomością stanowiącą obecnie własność "[...]" sp. z o.o. Wskazali, iż H. i E. G. w dniu 21 października 1998r. zawarli porozumienie z poprzednimi właścicielami wymienionej nieruchomości, w której wyrazili zgodę na zabudowę graniczących działek "jako zabudowę bliźniaczą, bez możliwości wykonania okien i drzwi". Warunki zawarte w porozumieniu uwzględnił projekt budowlany. Jednak spółka "[...]" dokonała przebudowy obiektu poprzez wykonanie otworów okiennych w ścianie od strony nieruchomości skarżących – wbrew wcześniej zawartym porozumieniom. Wskazali, iż na skutek zgłoszonej organowi samowoli budowlanej, otwory okienne zabudowano nisko odpornymi materiałami na działania ogniowe, tzw. luksferami. Ponadto skarżący powtórzyli podniesione w odwołaniu zarzuty względem opinii technicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż PINB dla m. "[...]" prowadził postępowanie w przedmiocie wykonania okien w ścianie budynku magazynowo-biurowego przy ul. "[...]" w "[...]" od strony działek nr "[...]", "[...]" i "[...]". Strona zobowiązana spółka "[...]" zlikwidowała przedmiotowe okna zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Potwierdziła to również opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. W. Przestał więc istnieć przedmiot postępowania w niniejszej sprawie. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie. Organ zaznaczył, iż strona skarżąca miała zagwarantowane w toku postępowania wszelkie prawa. Mogła się zapoznawać z aktami sprawy, przedkładać dowody, składać wnioski i zastrzeżenia zgodnie z art. 10 kpa. Strona nie przedłożyła jednak żadnego dowodu, który podważyłby ustalenia kwestionowanej opinii technicznej. Pismem z dnia 9 czerwca 2007r., reprezentujący skarżących radca prawny S. G., w wykonaniu wezwania Sądu przedłożył dokumenty potwierdzające tytuł prawny skarżących do nieruchomości (działki nr "[...]", "[...]" i "[...]"), tj. potwierdzoną za zgodność z oryginałem: kserokopię odpisu księgi wieczystej oraz kserokopię umowy dzierżawy terenu położonego na działkach nr "[...]" i "[...]". Ponadto do pisma załączył zdjęcia, wykonane w dniu 2 czerwca 2007r., z których wynika, iż w otwory okienne, zabudowane uprzednio płytą gipsowo-kartonową, wstawione zostały pełne okna z PCV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konieczne przede wszystkim z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa), który dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego jedynie w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organy administracji publicznej umarzając postępowanie wszczęte na skutek wniosku E. G. z dnia 2 października 2006r. wskazały, że postępowanie w przedmiocie wykonania okien w budynku magazynowo-biurowym przy ul. "[...]" w "[...]" stało się bezprzedmiotowe z powodu braku przedmiotu, gdyż okna zostały zlikwidowane przez inwestora zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie Sądu, takie stanowisko organów orzekających w sprawie nie jest prawidłowe. Zasadnym jest zauważyć, iż w niniejszej sprawie oczywistym i bezspornym jest, iż inwestor - spółka "[...]", wykonując otwory okienne przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia budowlanego, dopuścił się samowoli budowlanej. Przy czym, mając na uwadze zasady ogólne prawa budowlanego wyrażone w art. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.z 2006 Nr 156, poz.1118), w rozpoznawanej sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, iż wykonane przez inwestora we wskazanym zakresie roboty budowlane nie mogły zostać zalegalizowane, czyli nie można ich doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Należy bowiem zważyć, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 nakłada na uczestników procesu budowlanego obowiązek, aby projektować, budować i utrzymywać obiekty budowlane w sposób określony w przepisach – głównie techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Analizując powyższą normę prawną stwierdzić trzeba, iż wymaga ona przede wszystkim zachowania przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej, ale także poszanowania interesów osób trzecich. Warunki te jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione. Umieszczenie otworów okiennych w ścianie położonej przy granicy z nieruchomościami, do których skarżący posiadają tytuł prawny (własność i dzierżawa), narusza bowiem bezwzględnie obowiązujący w tym względzie przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), który określa m.in. w jakiej odległości od granicy działki może znajdować się ściana budynku z otworami okiennymi. Ponadto, mając na względzie art. 4 Prawa budowlanego, który zapewnia możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane, wskazać można, iż podjęte przez inwestora działania naruszyły interes prawny skarżących także w zakresie, w jakim ograniczają prawo skarżących do zabudowy ich działki. Zważyć trzeba, iż prawo do zabudowy, wynikające z art. 4 Prawa budowlanego, jest realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie. Państwo G. zawarli pisemną umowę z poprzednimi właścicielami nieruchomości, znajdującej się obecnie we władaniu inwestora, w której strony wyraziły obopólną zgodę na zabudowę bliźniaczą, bez możliwości wykonania okien i drzwi. Zatem skarżący wyrazili zgodę na realizację inwestycji przy granicy, z zastrzeżeniem warunku. Zgoda taka, w myśl obowiązującego ówcześnie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46), stanowiła warunek konieczny do uzyskania przez poprzedników prawnych inwestora pozwolenia na budowę. Uzyskanie takiej zgody nie jest obecnie wymagane, jednak prawa skarżących w świetle zawartego porozumienia, a także obowiązujących przepisów ustawowych, a w szczególności przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 144 kc), por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2006r. , sygn. akt II OSK 794/05, LEX nr 209453), winny być respektowane. W związku z tym, iż wykonanych robót budowlanych nie można było doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, PINB dla m. "[...]" miał obowiązek przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego. Przepis tego unormowania znajduje zastosowanie także do robót zakończonych. Stosownie bowiem do ust. 7 tego artykułu - przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – a więc, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (vide Z. Niewiadomski Prawo budowlane Komentarz, wyd. C.H. Beck , W-wa 2006, str. 537-537). Zgodnie z ust. 1 pkt 1 art. 51, właściwy organ nadzoru budowlanego, w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Oznacza to, iż organ I instancji zobowiązany był, ze względu na charakter wykonanych robót, nakazać inwestorowi przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, przez co rozumieć należy odtworzenie stanu pierwotnego, a więc zamurowanie otworów okiennych (przywrócenie jednolitej ściany bez otworów). W rozpoznawanej sprawie PINB dla m. "[...]" zaniechał jednak takich działań, oczekując na wywiązanie się przez inwestora ze złożonego oświadczenia, iż przywróci stan poprzedni. Oczywiście Sąd nie neguje, iż organ z podjęciem stosownych działań może poczekać do czasu upływu zakreślonego terminu, w którym inwestor podjął się wykonać zobowiązanie. Jednak później organ nadzoru budowlanego jest obowiązany skontrolować prawidłowość wykonanych przez inwestora czynności. Bierność PINB w konsekwencji doprowadziła do takiego skutku, iż pięć z wykonanych przez inwestora otworów okiennych zostało zabudowanych pustakami szklanymi, przy czym w części z nich dodatkowo zamontowano okienka wentylacyjne z PCV (zatem okienka, choć małe pozostały), natomiast dwa otwory zabudowano płytą gipsowo-kartonową, co zdaniem organów stanowiło zabudowę stałą. Jak wynika jednak z załączonych przez pełnomocnika skarżących zdjęć, wykonanych 2 czerwca 2007r., była to ocena błędna, gdyż w miejscu płyt gipsowo-kartonowych znajdują się obecnie regularne okna z PCV i tylko nawet z tych względów skarga jest słuszna. Oczywistym jest bowiem, że samowolnie wykonane okna nadal są. Poza tym, w żaden sposób nie można podzielić stanowiska organu, iż został przywrócony stan poprzedni. Zdaniem Sądu, jak wynika z powyższych rozważań, przez przywrócenie stanu poprzedniego należy rozumieć przywrócenie stanu pierwotnego. Nawet, jeżeliby przyjąć za organem, iż na dzień wydania decyzji okna zostały zlikwidowane ( choć nie jest zgodne z rzeczywistością, gdyż okna służące wentylacji pozostały), to nie można uznać, iż nastąpiło to zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W ocenie Sądu, wypełnienie otworów pustakami szklanymi, a części płytą gipsowo-kartonową, doprowadziło w ostateczności do tego, że inwestor wykonał w rzeczywistości roboty budowlane, stanowiące przebudowę ściany szczytowej (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), na których wykonanie musiałby uzyskać uprzednio pozwolenie budowlane (a contrario art. 29 ust. 2 tej ustawy), a decyzja w tym przedmiocie mogłaby zostać wydana dopiero po zamurowaniu samowolnie wykonanych otworów okiennych. Zatem działania inwestora w istocie doprowadziły do obejścia prawa. Mając powyższe na uwadze nie można się zgodzić, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem główny cel postępowania - zniesienie samowoli budowlanej nie został osiągnięty. Niezasadny natomiast jest zarzut skarżących dotyczący pozbawienia ich prawa strony w postępowaniu. Postępowanie toczyło się bowiem na wniosek skarżących, z ich udziałem, doręczone im zostały jako stronom decyzje organów obu instancji ze stosownym pouczeniem o sposobie zaskarżenia i z prawa do zaskarżenia tych aktów strony w terminie skorzystały. Byli zatem skarżący stronami toczącego się postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, wobec stwierdzonego naruszenia art. 105 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić wnioski wynikające z przedstawionych rozważań, a w szczególności podjąć czynności zmierzające do zgodnego z prawem rozwiązania problemu samowolnie wykonanych otworów okiennych i okien. Dodatkowo organ powinien dokonać ponownej analizy wniosku skarżących dotyczącego ewentualnego sporządzenia nowej opinii technicznej wykonanych robót przez innego rzeczoznawcę, niebędącego autorem projektu budowlanego dla inwestora, z punktu widzenia przydatności tego dowodu w dalszym postępowaniu. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej wyżej ustawy.