II SA/Ol 668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi M. K. i S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia – uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K. i S. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), nakazał M.K. rozbiórkę wiaty na opał wybudowanej w "[...]", uporządkowanie terenu po rozbiórce i powiadomienie organu o wykonaniu tego obowiązku. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa wiata posadowiona jest 20 cm od granicy nieruchomości, a spadek dachu skierowany jest w stronę granicy działki, na okapie zamontowano jedynie rynnę bez rury spustowej. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości podnosiła, że jej posesja zalewana jest wodami opadowymi z dachu wiaty. Nie kwestionowała wysokości wiaty, lecz kierunek spadku dachu. Na zmianę spadku dachu w stronę własnej posesji nie zgodziła się M.K. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że sporny obiekt uległ zniszczeniu 5 lat wcześniej, wobec czego nie mógł być remontowany w maju 2008 r., zatem jego odbudowa wymagała zgłoszenia. Stwierdził, że lokalizacja i nieprawidłowo wykonany spadek dachu naruszają przepisy techniczno – budowlane, co uzasadnia wydanie nakazu. Następnie, w upomnieniu z dnia 10 marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.) organ pierwszej instancji stwierdził, że mimo upływu terminu nie zostały wykonane obowiązki wynikające z decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r., wobec czego nakazał wykonać te obowiązki w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Stwierdził ponadto, że w przypadku niewykonania terminowego obowiązków zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 117, art. 119 i art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na M.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł, gdyż uchylała się ona od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 25 marca 2009 r., wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia jej w trybie egzekucji administracyjnej należności niepieniężnych oraz ponownie wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do dnia 15 maja 2009 r., wskazując, że w przeciwnym razie na zobowiązaną będą nakładane dalsze grzywny lub obowiązek ten zostanie wykonany zastępczo na koszt zobowiązanej. Ponadto nałożył na stronę opłatę za czynności egzekucyjne w kwocie 68 zł, w oparciu o art. 64a § 1 powołanej ustawy. Zobowiązał też stronę do zawiadomienia organu egzekucyjnego o wykonaniu obowiązku. W złożonym zażaleniu M.K. zarzuciła, że w decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r. organ pierwszej instancji wadliwie nie zakreślił żadnego terminu do wykonania obowiązku rozbiórki wiaty. Termin został zakreślony dopiero w zaskarżonym postanowieniu. Taki sposób prowadzenia postępowania narusza, zdaniem strony, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej zwanej K.p.a. Wskazała ponadto, że wydając zaskarżone postanowienie naruszono art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie przesłano pisemnego upomnienia, które musi poprzedzać wszczęcie egzekucji. Podniosła również, że w treści wydanego postanowienia organ egzekucyjny ujawnił zamiar nakładania dalszych grzywien, co narusza art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazała dodatkowo, że w dniu 20 kwietnia 2009 r. zawarła pisemną ugodę, w której sąsiadka nie zgłasza zastrzeżeń co do wiaty i wyraża zgodę na jej pozostawienie w obecnym stanie. Postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Podał w uzasadnieniu, że postanowienie o nałożeniu grzywny zostało doręczone zobowiązanej w dniu 16 kwietnia 2009 r., a jego odbiór pokwitowała córka strony. Termin do wniesienia zażalenia upływał więc z dniem 23 kwietnia 2009 r., natomiast skarżąca dostarczyła zażalenie osobiście do organu pierwszej instancji w dniu 24 kwietnia 2009 r. W złożonej skardze M. i S.K. podali, że sporna wiata zawaliła się na przełomie lat 2007/2008. Skarżący w dniu 16 maja 2008 r. zgłosili zamiar jej remontu, załączając pisemną zgodę sąsiadki. Do odbudowy wiaty przystąpili w dniu 24 czerwca 2008 r. W dniu 2 lipca 2008 r. przeprowadzona została kontrola organu nadzoru budowlanego, w toku której strony doszły do ugody, z której jednak sąsiadka wycofała się. Pomimo tego Starosta i PINB wyrazili zgodę na kontynuowanie remontu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż postępowanie przed sądem administracyjnym, inicjowane skargą legitymowanego podmiotu na ostateczne postanowienie, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sądy te nie rozpoznają zatem ponownie sprawy administracyjnej jako trzecia instancja. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, co skutkowało uwzględnieniem wniesionej skargi, choć nie z uwagi na zawarte w niej zarzuty. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie temu terminowi powoduje, że organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przed wydaniem takiego postanowienia może zaistnieć konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organ odwoławczy powinien, zgodnie z art. 81 K.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się m.in. co do okoliczności doręczenia decyzji lub ewentualnego zawarcia w odwołaniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające powinno dotyczyć kwestii doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że doręczenie może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w K.p.a. Jeśli nie zachowano tych wymogów należy uznać, że doręczenie nie zostało dokonane. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że przesyłkę zawierająca postanowienie o nałożeniu grzywny odebrała M.K. – córka skarżącej. Zasadą określoną w art. 42 § 1 K.p.a. jest, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W razie nieobecności adresata w mieszkaniu ustawodawca przewidział w art. 43 K.p.a. tzw. doręczenie zastępcze. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zastosowanie takiego trybu stwarza fikcję prawną doręczenia pisma samemu adresatowi w dniu pokwitowania przesyłki przez dorosłego domownika. Wobec tego od tego dnia rozpoczyna biec termin do dokonania czynności procesowej, którą w niniejszej sprawie było wniesienie odwołania. Doręczenie pisma w sposób zastępczy stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. W kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy nie ustalił czy osoba, która pokwitowała odbiór przesyłki, spełniała wymogi z art. 43 K.p.a., tj. czy była dorosłym domownikiem strony. Sam fakt pokrewieństwa nie przesądza bowiem o zaliczeniu do kręgu osób uprawnionych do odbioru przesyłki w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "domownika" wymaga wąskiego rozumienia. Przyjmuje się, że status domowników adresata pisma mają zamieszkujący z nim jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego czy prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Nie mogą być natomiast uznani za domowników krewni i powinowaci niezamieszkujący wraz z adresatem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 359, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 302, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, str. 146-147). Szerokiemu rozumieniu pojęcia domownika sprzeciwia się gwarancyjny charakter przepisów K.p.a. o doręczeniach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 455/08, LEX nr 509919). Skarżący podnieśli na etapie postępowania sądowego, że córka, która odebrała przesyłkę zawierającą postanowienie organu I instancji, nie mieszka wraz z nimi, lecz stale zamieszkuje w innej miejscowości, zaś w dacie doręczenia tylko czasowo przebywała w domu skarżących. O odebraniu przesyłki córka powiadomiła stronę skarżącą z opóźnieniem, skutkiem czego uchybiła ona terminowi do wniesienia zażalenia. Jak już wyżej wskazano kwestia zachowania przesłanek przewidzianych w art. 43 K.p.a. ma zasadnicze znaczenie dla skuteczności doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zbada przesłanki skuteczności doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, że uchylenie zaskarżonego postanowienia następuje wyłącznie z przyczyn formalnych, Sąd nie oceniał zasadności zarzutów skargi, dotyczących zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.