II SA/Ol 669/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Związku A kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Związku A. (dalej zwanego "PZD") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego "Kolegium") z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z dnia "[...]" PZD zwrócił się do Starosty I. (dalej zwanego "organem I instancji") o wydanie zaświadczeń potwierdzających ostateczność: decyzji nr "[...]" Urzędu Powiatowego w I. z dnia "[...]" przekazującej w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony "[...]" nieruchomość gruntową o nr 68/4, pow. 1,1386 ha z przeznaczeniem na ogrody działkowe, oraz decyzji nr "[...]" Urzędu Powiatowego w I. z dnia "[...]" przekazującej w nieodpłatne użytkowanie "[...]" nieruchomość gruntową o powierzchni 1,3578 ha z przeznaczeniem na ogródki działkowe. Podał przy tym, że wnioskowane zaświadczenia niezbędne są PZD w celu przeprowadzenia postępowania sądowego przed Wydziałem Ksiąg Wieczystych. Wskazał także, że podstawą do wydania wnioskowanego zaświadczenia jest art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Do wniosku PZD załączył kopie decyzji Naczelnika Powiatu I. o numerach, jak te wymienione we wnioskach, z tym że na decyzji nr "[...]" widnieje data wydania "[...]", a nie jak podało PZD we wniosku "[...]". Załączone przez PZD kopie decyzji zostały uwierzytelnione przez pracownika Urzędu Miasta I. Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji (błędnie podano w postanowieniu Starosta Powiatu I., a prawidłowa nazwa organu to Starosta I.), powołując art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji Naczelnika Powiatu I.: z dnia "[...]" oraz z "[...]". W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że nie jest w posiadaniu akt sprawy, w których wydano rzeczone decyzje, w tym i samych decyzji. Wyjaśnił, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji nie są dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych. Wywiódł, że natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych mu faktów lub stanu prawnego. Ocenił, że wniosek PZD nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż wnioskodawca usiłował wymóc na organie wydanie zaświadczenie o treści nieznajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na skutek zażalenia PZD, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Uznało, że organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Skonstatowało, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Oceniło przy tym, że dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, a brak ten nie obliguje organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów, czy stanu prawnego. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, PZD wskazał na naruszenie art. 217 i art. 218 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia. W oparciu o ten zarzut PZD wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi PZD przytoczył przepisy prawne, z których wynika następstwo prawne PZD po miejskich i przyzakładowych pracowniczych ogrodach działkowych. Uznając klauzule ostateczności decyzji za szczególny rodzaj zaświadczenia ocenił, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy Działu VII k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń. Zauważył, że organ I instancji nie kwestionował, że PZD jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a organ I instancji odmowę wydanie tego zaświadczenia oparł jedynie na braku posiadania akt sprawy, w której zostały wydane decyzje wymienione we wniosku PZD. Ocenił, że odmowa wydania zaświadczenia tylko z tego powodu stoi w sprzeczności nie tylko z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ale także z Konstytucją RP, statuującą RP jako demokratyczne państwo prawa. Wywiódł przy tym, że trudno uznać za spełniającą wymogi demokratycznego państwa niemożność stwierdzenia przez organ po 45 latach, czy jego decyzja stała się ostateczna. PZD zarzucił organowi I instancji, że dysponując decyzjami wymienionymi we wniosku PZD, potwierdzonymi za zgodność z oryginałem przez Urząd Miasta, nie zwrócił się do tego Urzędu o zbadanie sprawy. Podał, że organ nie ustosunkował się także do faktu, że w ewidencji jako użytkownik przedmiotowych działek widnieje PZD, a w świetle art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpis w ewidencji gruntów oparty na decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie na podstawie decyzji ostatecznej, która wpłynęła do organu prowadzącego zasób. Zdaniem PZD, organ w niewystarczającym stopniu przeprowadził także postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy od przedmiotowych decyzji wpłynęło odwołanie, nie wyjaśnił także, dlaczego w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości wpisany jest sposób korzystania – teren pod pracownicze ogrody działkowe. Końcowo PZD stwierdził, że zaskarżone postanowienie Kolegium przerzuca odpowiedzialność za zaniedbanie organu, który nie potrafi upilnować swojej dokumentacji. Wskazał także, że niemożność stwierdzenia ostateczności decyzji czyni ją "martwą" w obrocie prawnym, gdyż taki dokument nie będzie mógł stanowić podstawy wpisu prawa PZD do księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a taki rodzaj postanowienia jest przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym następuje m.in. w sytuacji stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego do tutejszego Sądu postanowienia Kolegium z dnia z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Zdaniem Sądu, organy obu instancji z naruszeniem art. 218 § 2 k.p.a. zaniechały bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do załatwienia wniosku PZD o wydanie zaświadczenia. W kontrolowanej sprawie niesporne jest i nie budzi także zastrzeżeń Sądu, że PZD, z uwagi na następstwo prawne po miejskich i przyzakładowych pracowniczych ogrodach działkowych i zamierzone przeprowadzenie postępowania sądowego przed Wydziałem Ksiąg Wieczystych, jest podmiotem uprawnionym w świetle art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. do otrzymania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji Naczelnika Powiatu I.: z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" w przedmiocie przekazania w nieopłatne użytkowanie nieruchomości z przeznaczeniem na pracownicze ogródki działkowe. Nie znajduje natomiast akceptacji Sądu stanowisko organów, jakoby przeszkodą w wydaniu PZD rzeczonego zaświadczenia mógł być brak posiadania przez organ I instancji akt sprawy, w której zostały wydane decyzje wymienione we wniosku PZD. Zgodnie bowiem z art. 218 § 1 k.p.a., "w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Choć w przepisie tym użyto czasu teraźniejszego w odniesieniu do źródeł w oparciu o które możliwe jest potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten dotyczy nie tylko aktualnych zasobów konkretnego organu ale także zasobów archiwalnych tego organu i organu będącego jego poprzednikiem prawnym. Potwierdzenie faktów lub stanu prawnego nie zostało wszak ograniczone czasowo. Dotyczy również zaszłości, które wynikały z działań organów administracji publicznej, których właściwość się zmieniała, co w konsekwencji powoduje, że materiały dokumentujące te działania nie pozostają w dyspozycji właściwego organu do wydania zaświadczenia, tworząc często zasób archiwalny. Za konstatacją o konieczności szerokiego pojmowania wymienionych w art. 218 § 1 k.p.a. źródeł w oparciu o które możliwe jest potwierdzenie faktów albo stanu prawnego przemawia także brzmienie art. 218 § 2 k.p.a. W świetle bowiem tego przepisu, "organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Podzielić należy przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że art. 218 § 2 k.p.a., stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a w tym ograniczenia, że dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego można wykorzystać dokumentację czynności innego organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 160/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że przedmiotem zaświadczenia, o którego wydanie wnioskowało PZD, jest potwierdzenie stanu prawnego - ostateczności decyzji wydanych przez organ, którego kompetencje w sprawach będących przedmiotem tych decyzji, przejął organ I instancji. W świetle przepisów k.p.a. obowiązujących w dacie wydania tych decyzji, decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (zob. art. 12 k.p.a.; Dz.U. z 1960 r. nr 30 poz. 168 ze zm.). Potwierdzenie stanu prawnego – przymiotu ostateczności decyzji wymienionych we wniosku PZD wymaga zatem ustalenia, czy od decyzji tych zostało wniesione skutecznie odwołanie. Dane niezbędne do ustalenia tych okoliczności mogą być zaś pozyskane nie tylko z akt spraw znajdujących się w zasobach (aktualnym, czy archiwalnym) organu właściwego do wydania decyzji, ale także z zasobów Archiwum Państwowego lub innych organów, które mogą dysponować tymi decyzjami w związku z realizacją ustawowych kompetencji. W kontrolowanej sprawie organy zaniechały jednak podjęcia czynności dowodowych mających na celu pozyskanie ww. danych, poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku posiadania akt sprawy, w której zostały wydane decyzje wymienione we wniosku PZD. Nie podały przy tym nawet informacji, czy stwierdzenie rzeczonego braku dotyczy aktualnego zasobu organu, czy obejmuje również zasób archiwalny organu. Takie działanie stanowi naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga bowiem zauważenia, że pomimo załączenia przez PZD do wniosku o wydanie zaświadczenie kopii decyzji uwierzytelnionych przez pracownika Urzędu Miasta, organy nie podjęły próby ustalenia danych niezbędnych do stwierdzenia ostateczności tych decyzji w oparciu o dokumenty będące w posiadaniu tego Urzędu. Nie zwróciły się także o tego rodzaju dokumenty do Wojewody, będącego następcą prawnym Wojewody O., do którego przysługiwało odwołanie od tych decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, winny zatem podjąć czynności dowodowe zmierzające do ustalenia w oparciu o własny zasób archiwalny, a także dane będące w posiadaniu ww. podmiotów, czy od decyzji objętych wnioskiem PZD o wydanie zaświadczenia, wniesione zostały skutecznie odwołania. W celu ustalenia tych okoliczności zasadne wydaje się także zweryfikowanie twierdzenia PZD, zawartego w skardze, o ujawnieniu PZD w ewidencji gruntów i budynków jako użytkownika działek powstałych z przekształcenia działek, których dotyczą decyzje objęte wnioskiem PZD, które w świetle art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, mogło nastąpić jedynie na podstawie decyzji ostatecznych przedłożonych organowi prowadzącemu zasób. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość: uiszczonego w sprawie należnego wpisu od skargi (100 zł.), wynagrodzenia pełnomocnika PZD, będącego radcą prawnym (480 zł.) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł.).