II SA/Ol 669/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m na terenie działki nr A obręb [...] miasta S., postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) – dalej jako: "P.b.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), wstrzymał budowę "ściany osłonowej" (ekranu) na terenie wskazanej działki. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora A.R. (dalej jako: "inwestor"), postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu. Decyzją z dnia 9 maja 2022 r., PINB odstąpił od nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia na terenie przedmiotowej działki przy granicy z działką nr B. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że inwestycja nie narusza warunków technicznych oraz regulacji związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, a zatem nie ma konieczności nakładania stosownych obowiązków. Od powyższej decyzji właściciel sąsiedniej działki, R.O. (dalej jako: "skarżący"), wniósł odwołanie do WINB wskazując, że organ dokonał niewłaściwych ustaleń co do kwalifikacji obiektu, bowiem inwestycja jest samodzielnym obiektem budowlanym, tj. ścianą osłonową, a nie ogrodzeniem. Podniósł, że zrealizowany obiekt tworzy zacienienie dla sąsiedniej działki, szpeci swym wyglądem i pełni funkcję zasłaniającą prowadzenie uciążliwej działalności warsztatu samochodowego. Zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po rozpatrzeniu odwołania, WINB - decyzją z dnia 22 lipca 2022 r., nr P.7721.57.2022 RL - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 21 P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., budowa ogrodzeń powyżej 2,2 m. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie zamiaru budowy drewnianego płotu o wysokości 3,3 m zostało złożone przez inwestora w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 7 stycznia 2021 r. Zdaniem WINB, powstałe na przedmiotowej działce ogrodzenie zostało zrealizowane w sposób zgodny ze zgłoszeniem zamiaru budowy. Jednakże w związku z faktem realizacji przedmiotowej inwestycji przed dniem dokonania skutecznego zgłoszenia, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie naprawcze. Ponadto, WINB wskazał, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane na zabudowanej działce, a zatem jest to urządzenie budowlane z uwagi na powiązanie z ogrodzeniem a istniejącym obiektem budowlanym, na potrzeby którego zostało wykonane. W tej sytuacji należało zastosować tryb uregulowany w art. 51 P.b. Bez znaczenia pozostaje fakt, że ogrodzenie zostało posadowione wzdłuż innego istniejącego wcześniej płotu. Zrealizowana inwestycja ma służyć celom związanym z zapewnieniem komfortu użytkowania budynku mieszkalnego (ochrona prywatności). WINB wyjaśnił, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza regulacji związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (z uwagi na brak miejscowego planu), a także nie znajduje się na obszarze chronionym ze względu na wartości przyrodnicze. Ogrodzenie znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, a także nie narusza przepisu § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.", w zakresie wymagań stawianych ogrodzeniom. Ogrodzenie nie stanowi również jakichkolwiek uciążliwości i nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez prowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej oraz bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, w wyniku którego zakwalifikowano wybudowany obiekt jako urządzenie budowlane; -3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez odstąpienie od nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót związanych z budową ogrodzenia na terenie działki nr A przy granicy z działką nr B oraz niezastosowanie procedury z art. 48 P.b.; 4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 21 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że ogrodzenia na zbudowanej działce powyżej 2,2 m są kwalifikowane jako urządzenia budowlane i nie wymagają zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ niewłaściwie uznał wykonane ogrodzenie za urządzenie budowlane. Zdaniem skarżącego, nie jest to przesłona widokowa służąca celom związanym z zapewnieniem komfortu użytkowania budynku mieszkalnego. W jego ocenie, za urządzenia budowlane mogą być uznane co najwyżej ogrodzenia poniżej 2,2 m i będące wyraźnie związane z obiektem o charakterze funkcjonalnym. Zatem wzniesienie ogrodzenia powyżej 2,2 m podlega reglamentacji art. 29 ust. 1 pkt 21 P.b., niezależnie od tego, czy zostało ono wybudowane na działce zabudowanej, czy niezabudowanej. Skarżący podniósł, że błędnie zakwalifikowano przedmiotowy obiekt jako ogrodzenie działki. Obiekt ten ma formę wolnostojącej pełnej, nieprzeziernej ściany osłonowej o zmiennej wysokości – max. 3,2 m oraz dł. 24 m i nie ma formy zamkniętej, otaczającej obszar zabudowany. Ponadto, nie znajduje się on na granicy działek, tylko w odległości 0,5 m od powstałego wcześniej i niezdemontowanego ogrodzenia działek. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z dnia 28 września 2022 r., inwestor oraz pozostali uczestnicy postępowania – będący współwłaścicielami sąsiedniej działki, nie wyrazili zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wyjaśnili, że sporne ogrodzenie zapewnia im prywatność oraz pełni funkcję ochronną. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2022 r., inwestor oraz pozostali uczestnicy postępowania poinformowali, że nie wyrażają zgody na prowadzenie sprawy w trybie uproszczonym, ani w trybie zdalnym i nie dysponują odpowiednimi urządzeniami technicznymi, aby uczestniczyć w rozprawie zdalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB z dnia 22 lipca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odstąpiono od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia na terenie działki nr A przy granicy z działką nr B. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący, który w skardze wskazywał, że organy niewłaściwie uznały wykonane ogrodzenie za urządzenie budowlane. Jak wynika z akt sprawy, na zabudowanej działce nr A zostało wybudowane ogrodzenie o wysokości powyżej 2,2 m. Zgłoszenie zamiaru budowy drewnianego płotu o wysokości 3,3 m zostało złożone przez inwestora w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 7 stycznia 2021 r., jednakże przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przed dniem dokonania skutecznego zgłoszenia i w związku z tym organ pierwszej instancji prowadził postępowanie naprawcze. W sprawach z zakresu prawa budowlanego podstawowe znaczenie ma prawidłowa kwalifikacja stwierdzonych robót budowlanych, bowiem przesądza ona w dalszej kolejności o zasadności, bądź też niezasadności zastosowania konkretnych regulacji prawnych. W niniejszej sprawie organy właściwie przyjęły, że mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym, którego legalną definicję zawiera art. 3 pkt 9 P.b. Przepis ten stanowi mianowicie, że przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W pierwszej części przepis definiuje więc w sposób ogólny przedmiotowe pojęcie, natomiast w drugiej wskazuje konkretne przykłady urządzeń, które wprost zalicza do omawianej grupy. Wśród tych rodzajowo wymienionych urządzeń znajdują się m. in. ogrodzenia. W ustawie Prawo budowlane, jak i w aktach wykonawczych do niej brak jest sprecyzowania tego pojęcia. Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ogrodzenie nie zawsze można zaliczyć do grupy urządzeń budowlanych. Możliwe jest to tylko wtedy, gdy spełnione zostaną warunki wskazane w pierwszej części legalnej definicji tego pojęcia. Mianowicie, ogrodzenie musi być związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniać możliwość korzystania z niego. Chodzi zatem o istnienie związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., II OSK 231/14). Mając na uwadze definicję zawartą w art. 3 pkt 9 P.b., należy przyjąć, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami. Wykonanie natomiast ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 P.b. (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1463/16, z dnia 20 października 2017 r., II OSK 302/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Uwzględniając powyższe okoliczności rozpatrywanej sprawy, zasadnie, zdaniem Sądu, uznano, że wybudowane ogrodzenie na przedmiotowej działce to ogrodzenie wymienione w art. 3 pkt 9 P.b., a zatem jest to urządzenie budowlane. Zrealizowana inwestycja służy bowiem celom związanym z zapewnieniem komfortu użytkowania budynku mieszkalnego, zapewnia mieszkańcom ochronę ich prywatności. Należy również wyjaśnić, że dla rozstrzygnięcia kwestii wyboru właściwego reżimu prawnego legalizacji zrealizowanej inwestycji w postaci ogrodzenia kluczowe znaczenie ma ocena statusu tego ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa dają podstawę do stwierdzenia, iż art. 48 i art. 49b P.b. dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Pozostałe przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę kwalifikują się do objęcia ich procedurą przewidzianą w art. 50 i art. 51 P.b. Zastosowanie konkretnego trybu uzależnione jest od rodzaju zrealizowanej inwestycji, bowiem zarówno w art. 49b, jak i art. 50 P.b. przewiduje możliwość stosowania każdej z tych norm prawnych w przypadku braku dokonania zgłoszenia. Ogrodzenie będące przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie zostało wybudowane na zabudowanej działce, wobec powyższego jest ono zaklasyfikowane jako urządzenie budowlane z uwagi na powiązania pomiędzy ogrodzeniem a istniejącym obiektem budowlanym, na potrzeby którego zostało wykonane. Powyższe pozwalało organom na zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego w art. 51 P.b. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem jednolicie, że w okolicznościach, jakie miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc gdy doszło do realizacji ogrodzenia na działce już zabudowanej, właściwym reżimem prawnym odniesienia się do działań inwestora jest tryb postępowania określony w art. 51 P.b., a legalizacja urządzenia budowlanego nie jest objęta zakresem przedmiotowym art. 49b P.b. (por. wyr. NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., II OSK 1201/15, z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1463/16, z dnia 22 stycznia 2014 r., II OSK 1929/12, dostępne w CBOSA). Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Podsumowując, Sąd uznał działanie organów administracji w rozpatrywanej sprawie za zgodne z regulacjami prawa materialnego, jak również nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a sprawa rozpatrzona i wyjaśniona w sposób pełny i wszechstronny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.