II SA/Ol 67/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że J. C. S. wnioskiem z dnia 23 września 2008r. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie środków finansowych m. in. na zakup leków. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z "[...]" Nr "[...]" przyznał J. C. S. zasiłek celowy na leki w wysokości 140,51 zł , przy czym świadczenie to zostało zrealizowane przelewem na konto apteki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 106 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 115, poz. 728) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U Nr 135, poz. 950). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z jednej strony dokonał oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy, a z drugiej strony wielkość udzielonej pomocy dostosował do posiadanych środków finansowych oraz liczby osób i rodzin pozostających w kręgu zainteresowania ośrodka pomocy społecznej. J. S. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz Konstytucji RP, która to gwarantuje każdemu obywatelowi prawo do godnego życia. Odwołujący się przedstawił sytuację lokalową i życiową jego rodziny wskazując, iż dyrektor i pracownicy ośrodka pomocy społecznej dyskryminują jego rodzinę i nie wykonują ustawowego obowiązku niesienia pomocy osobom pokrzywdzonym. Podał, iż od lipca 2008 r. udzielana mu pomoc zmniejszyła się przy jego nie zmniejszonych potrzebach, spowodowanych między innymi złym stanem zdrowia i wysokim zużyciem energii elektrycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z "[...]" nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że J. S. ze względu na kryterium dochodowe, długotrwałą chorobę i niepełnosprawność, spełnia przesłanki określone w art. 8 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, iż pomoc na leki została odwołującemu się przyznana w wysokości przez niego wnioskowanej, zaś pieniądze zostały przesłane na konto apteki. Kolegium zauważyło także, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i jest nie świadczeniem obligatoryjnym lecz przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, wskazując nadto, że uznanie administracyjne w sprawie z zakresu pomocy społecznej uwarunkowane jest wysokością środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej na realizację zadań własnych oraz ilością osób ubiegających się o pomoc. Wskazano także, iż rodzina J. S. od kilku lat jest objęta pomocą ze środków pomocy społecznej wyszczególniając kwoty przyznane w dwóch poprzednich latach. J. S. na decyzję tę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięć, zapadłych w sprawie. Zarzucił organom administracji naruszenie wielu przepisów ustawy o pomocy społecznej, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Skarżący ponadto zgłosił wątpliwości dotyczące orzeczniczych uprawnień Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz uprawnień tego organu do interpretacji obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują tę kontrolę stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń prawa, które wymagałyby wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, dlatego też skargę należało oddalić. Z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem tej pomocy jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zasiłek celowy zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, spełniającej określone kryterium dochodowe przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (m.in. ubóstwa, czy niepełnosprawności) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie jednak z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a przyznanie świadczenia jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Oznacza to, że decyzja administracyjna nie jest decyzją związaną lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. W sytuacji, gdy organ orzekający w sprawie z zakresu pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe, uznając, że nie ma możliwości przyznania stronie żądanego zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Jest to zupełnie zrozumiałe zważywszy na fakt, iż zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie nie tylko wybranych osób lub rodzin, ale w miarę możliwości wszystkich tych, którzy tego wsparcia potrzebują. O tym, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym i sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia wypowiadały się niejednokrotnie sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w niepublikowanym wyroku z dnia 19 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 278/08. Stanowisko to, sąd orzekający w tej sprawie w całej rozciągłości podziela i akceptuje. Wobec tego samo spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że ma ona roszczenie o przyznanie świadczenia i to w takiej wysokości, jak tego oczekuje, w tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że skarżącemu zasiłek na zakup leków faktycznie został przyznany w takiej wysokości na jaką opiewała faktura wystawiona przez aptekę. Na karcie 19 akt administracyjnych znajduje się faktura wystawiona 25 września 2008 r., z której wynika, iż zapłata za leki w kwocie 140,51 zł ma być dokonana przelewem na konto apteki. Z decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny wynika, że właśnie w takiej kwocie skarżącemu został przyznany zasiłek celowy na zakup leków, a świadczenie to zostało zrealizowane przelewem. W tej sytuacji trudno jest zrozumieć czego domaga się J. S. zaskarżając decyzję przyznającą mu zasiłek celowy, który w całości reguluje należność za zakupione wcześniej leki. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to, że skarżący wnosząc skargę do sądu przedłożył kolejną fakturę za leki opiewającą na kwotę ponad 500 złotych, ponieważ faktura ta została wystawiona dopiero 23 grudnia 2008 r. i trudno jest oczekiwać aby organy pomocy społecznej przyznawały zasiłki na leki, które ewentualnie będą wykupione za dwa miesiące. Dlatego zupełnie chybione są zarzuty skarżącego, mówiące o tym, iż organy orzekające w jego sprawie dopuściły się rażącego naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające bowiem wskazały jakimi kwotami dysponowały na zasiłki celowe i jaką ilość podmiotów ta forma pomocy objęły. Trudno mówić o, zarzucanej przez skarżącego niechęci pracowników ośrodka pomocy społecznej, czy też o dyskryminowaniu jego osoby w sytuacji, gdy przyznawany jest skarżącemu zasiłek na zakup leków w takiej wysokości w jakiej został wystawiony rachunek. Na marginesie tej sprawy nie można też nie zwrócić uwagi na to, że wysokość przyznawanych rodzinie skarżącego zasiłków ( przeciętnie 951 zł miesięcznie ) ponad trzykrotnie przewyższała przeciętną wysokość zasiłku celowego przyznanego innym osobom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew wątpliwościom skarżącego, było uprawnione do orzekania w sprawie. Wynika to z przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zmianami), w myśl których Kolegia, jako organy wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organy administracji publicznej nie mają prawa interpretować stosowanych przepisów a jest to zastrzeżone tylko dla Sądu Najwyższego i Trybunał Konstytucyjnego. Proces stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym w sprawie z zakresu pomocy społecznej kończy się wydaniem decyzji. Zanim to jednak nastąpi zadaniem organu jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonanie wykładni stosowanych przepisów oraz subsumcji, czyli podciągnięcia ocenianego stanu faktycznego pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną. Jak najbardziej organy mogły więc dokonywać wykładni przepisów, które przywołały w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Pomoc społeczna, jak już wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia ma określone ustawą zadania i organy pomocy społecznej nie mogą realizować innych celów, aniżeli przewiduje omawiana ustawa, dlatego też nieporozumieniem jest domaganie się przez skarżącego od organów pomocy społecznej ekwiwalentu za wkład w budowę Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Nie może też być mowy o naruszeniu przez organy orzekające przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie może być ona powoływana jako samoistne źródło praw jednostki. Konstytucyjne prawo do godnego życia, określone w art. 30 ustawy zasadniczej, realizowane jest przez Państwo między innymi poprzez zagwarantowanie każdemu obywatelowi zabezpieczenia społecznego (art. 67), ochrony zdrowia (art.68), pomocy osobom niepełnosprawnym (art.69). Jednakże zakres i formy zabezpieczenia społecznego, warunki i zakres udzielania świadczeń zdrowotnych, formy i zakres opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym określają ustawy. Oznacza to, iż przepis Konstytucji nie może sam w sobie stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Decyzje wydane w niniejszej sprawie nie mogły być więc wydane na podstawie art. 67, 68 i 69 Konstytucji RP, na które między innymi powołuje się skarżący. Organy orzekające nie mogły więc tychże przepisów konstytucyjnych naruszyć. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o naruszeniu przez organy przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to wprawdzie jako umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Polskę, należy ona do źródeł prawa krajowego lecz podobnie jak Konstytucja, nie stwarza ona konkretnych uprawnień dla jednostki i nie może być skutecznie powoływana jako samoistne źródło praw. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka jako rezolucja, w ogóle nie należy do źródeł prawa polskiego i nie może również stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej . Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.