II SA/Ol 67/10

Dnia 23 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 roku sprawy ze skargi M. K. i S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), nakazał M. K. rozbiórkę wiaty na opał wybudowanej w "[...]" przy ul. "[...]", uporządkowanie terenu po rozbiórce i powiadomienie organu o wykonaniu tego obowiązku. W uzasadnieniu podał m.in., iż ustalił, że sporny obiekt uległ zniszczeniu 5 lat wcześniej, wobec czego nie mógł być wyremontowany w maju 2008r., zatem jego odbudowa wymagała zgłoszenia. Ponadto stwierdził, że lokalizacja i nieprawidłowo wykonany spadek dachu naruszają przepisy techniczno – budowlane, co również uzasadnia wydanie nakazu. Od powyższego orzeczenia strony postępowania nie wniosły odwołania. W upomnieniu z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968, ze zm.) organ pierwszej instancji stwierdził, że mimo upływu terminu nie zostały wykonane obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji z dnia "[...]", wobec czego nakazał wykonać te obowiązki w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Stwierdził ponadto, że w przypadku niewykonania terminowego obowiązków zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 117, art. 119 i art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł, gdyż uchylała się ona od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia "[...]", nr "[...]", wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia jej w trybie egzekucji administracyjnej należności niepieniężnych oraz ponownie wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do dnia "[...]", wskazując, że w przeciwnym razie na zobowiązaną będą nakładane dalsze grzywny lub obowiązek ten zostanie wykonany zastępczo na koszt zobowiązanej. Ponadto nałożył na stronę opłatę za czynności egzekucyjne w kwocie 68 zł, w oparciu o art. 64a § 1 powołanej ustawy. Zobowiązał też stronę do zawiadomienia organu egzekucyjnego o wykonaniu obowiązku. M. K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II SA/Ol 668/09, uchylił postanowienie z dnia "[...]" wskazując, iż organ nie zbadał w należyty sposób przesłanki skuteczności doręczenia skarżącej postanowienia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", uchylił zaskarżone postanowienie z dnia "[...]" w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Argumentował, że art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określając minimalne wymogi formalne, jakie winno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny, nie obliguje organu egzekucyjnego do uzasadnienia takiego postanowienia. Jednakże ze względu na dolegliwość, jaka wiąże się z jego wykonaniem, a przede wszystkim wyznaczanie kwoty grzywny w ramach uznania administracyjnego, będą miały zastosowanie przepisy art. 107 k.p.a. Podniósł, że zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnego uzasadnienia, które wyjaśniałoby stronie przyczyny wyznaczenia takiej, a nie innej kwoty nałożonej grzywny. Nie ma również przywołania właściwego paragrafu art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie którego została nałożona grzywna. Grzywny w celu przymuszenia, o ile nie dotyczą rozbiórki budynku, są bowiem wymierzane na podstawie uznania administracyjnego i mogą wynosić nawet 10.000 zł. W związku z powyższym na organie ciąży szczególny obowiązek wskazania dlaczego wymierza grzywnę w takiej, a nie innej kwocie. Dodał ponadto, iż błędne było podanie przez organ pierwszej instancji informacji o możliwości nakładania kolejnych grzywien. Zgodnie bowiem z normą art. 124 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i S. K. zwrócili się o umorzenie postępowania toczącego się w sprawie rozbiórki wiaty na opał. Podnieśli, że przed wszczęciem postępowania dysponowali pozwoleniem na remont i budowę wiaty. Wskazali, że poprzednia, ponad 25-letnia wiata rozpadła się na przełomie 2007/2008 roku, a na jej miejscu wybudowali nową wiatę. Podali, iż wielokrotnie zwracali się do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o umorzenie postępowania, a on uzależnił zakończenie sprawy uzyskaniem zgody od sąsiada na posadowienie wiaty. Pomimo uzyskania takiej zgody, organ nie zakończył postępowania. Dodali, iż nie jest prawdą, że wody opadowe odprowadzane są na teren sąsiedniej nieruchomości, a wiata stoi na granicy posesji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący nie mieli zezwolenia na wybudowanie wiaty, dokonali jedynie zgłoszenia remontu istniejącej wiaty. Odbudowanie obiektu po zawaleniu jest nową budową, na którą należy mieć zezwolenie właściwego organu. Uchylenie z kolei nałożonej na skarżących grzywny nie może spowodować automatycznego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli bowiem wiata nie zostanie rozebrana egzekucja decyzji na rozbiórkę będzie dalej prowadzona. Dodał, że postępowanie egzekucyjne ma na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną (rozbiórka), zatem argumenty dotyczące zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na istnienie wiaty nie mają dla postępowania egzekucyjnego żadnego znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Zainicjowana wniesieniem skargi w niniejszej sprawie kontrola nie obejmuje zatem odrębnego postępowania dotyczącego rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty na opał, a w związku z powyższym ocena zaskarżonego aktu nie może być dokonana w aspekcie zawartego w skardze wniosku o umorzenie postępowania dotyczącego rozbiórki wiaty . Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew jej zarzutom zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W sprawie niniejszej jest bezspornym, że w stosunku do M. K. wydana została w dniu "[...]" decyzja administracyjna nakazująca jej rozbiórkę wiaty na opał, wybudowanej w "[...]" przy ul. "[...]", uporządkowanie terenu po rozbiórce i powiadomienie organu o wykonaniu tego obowiązku. Powyższa decyzja nie była przez skarżącą kwestionowana w administracyjnym toku instancji i stała się ostateczna. Nie ulega też wątpliwości, że nałożony na skarżącą obowiązek nie został wykonany. W tej sytuacji wystawienie w dniu "[...]" tytułu wykonawczego, poprzedzone doręczeniem upomnienia z dnia "[...]" wzywającego do wykonania decyzji, stało się konieczne dla uruchomienia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymuszenia zobowiązanej do dokonania orzeczonej rozbiórki. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1 i 2) określają sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Artykuł 18 tejże ustawy przewiduje jednak, że: "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Oznacza to, że wskazana powyżej norma prawna zawiera dyrektywę odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Oznacza to również, że postępowanie egzekucyjne, jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 7 k.p.a., w myśl którego: "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Jednym z takich niezbędnych i istotnych ustaleń w toku postępowania egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia jest określenie stanu majątkowego zobowiązanego. Koniecznym jest także wskazanie, że w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości grzywny – w niniejszej sprawie jest to art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – stanowi to tzw. uznanie administracyjne. Powyższego przepisu nie wskazał organ pierwszej instancji. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, wymaga uzasadnienia. Bowiem sama możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii "uznania administracyjnego" wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 43/07 (publ. LEX nr 437519) stwierdził, że "brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego". W niniejszej sprawie, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, postanowienie PINB w "[...]" z dnia "[...]" o nałożeniu grzywny nie zawiera uzasadnienia co do okoliczności jakimi kierował się organ orzekając wysokość grzywny. Nie podano również czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jaki sposób został oszacowany przedmiot egzekucji, jak też, w jaki sposób, ewentualnie wyliczona wartość przedmiotu egzekucji, wpłynęła na wysokość grzywny. Zgodnie bowiem z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (zasadnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy). Z kolei § 5 art. 121 stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Ze względu jednakże na okoliczność, iż w sprawie przedmiotem egzekucji nie jest budynek, to § 5 nie mógł mieć zastosowania, w związku z czym należało zastosować § 2, 3, 4 art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6.12.2007r., sygn. akt II SA/Sz 950/07, publ. LEX nr 510935). Powyższe obliguje zatem organ nadzoru budowlanego ustalający wysokość grzywny do rzetelnego oszacowania przedmiotu egzekucji. Ponadto, z administracyjnych akt sprawy nie wynika również, aby organy administracji, na zasadzie art. 7 k.p.a., ustaliły sytuację majątkową zobowiązanej, i w oparciu o przeprowadzone ustalenia w tym przedmiocie określiły wysokość grzywny. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było zbadanie i ustosunkowanie się do sytuacji majątkowej, rodzinnej i życiowej zobowiązanej. Są to niezbędne ustalenia w toku postępowania egzekucyjnego w celu nałożenia grzywny w celu przymuszenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.02.2006r., sygn. akt II OSK 510/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/168). Z kolei zaskarżone postanowienie, które ma charakter merytoryczny, spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności co do uzasadnienia faktycznego i prawnego zawartego w nim rozstrzygnięcia, a jego treść świadczy o wykonaniu przez organ drugiej instancji nie tylko obowiązków kontrolnych, lecz także dotyczących ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, wskazać należy skarżącym, że przystąpienie do wykonania, czy nawet częściowe wykonanie obowiązków o charakterze niepieniężnym, które wynikają z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nie stanowi podstawy utraty mocy tytułu wykonawczego, zaś egzekucja winna toczyć się nadal z uwzględnieniem jego treści. Jednakże art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z treścią art. 126 powyższej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest rzeczą skarżącej. Także od skarżącej w świetle powyższych przepisów zależy jej sytuacja finansowa, która w przypadku wykonania obowiązku nie ulegnie pogorszeniu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.