II SA/Ol 67/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że J.P. i B.S. wnioskiem z 27 lipca 2022 r., powołując się na art. 41 ust.3 P.b., zwróciły się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku (dalej jako: PINB) o sprawdzenie legalności prac wykonanych na działkach [...], polegających m.in. na podwyższeniu terenu i likwidacji zbiornika wodnego. Roboty te, ich zdaniem, powodują podmakanie gruntu, co z kolei niekorzystnie wpływa na ich nieruchomości, gdyż prowadzi do pękania budynku mieszkalnego i garażu na działkach sąsiednich. Pismem z 6 września 2022 r. PINB poinformował J.P. i B.S., że przeprowadził czynności kontrolne na ww. działkach, podczas których nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z oświadczeniem współwłaściciela działek, na kontrolowanym terenie nie prowadzono robót budowlanych, które miałyby prowadzić do powstania obiektu budowlanego. Prowadzone prace miały jedynie charakter porządkowy. Ponadto PINB wskazał, że w zakresie zbiornika wodnego swoje stanowisko przedstawił organ właściwy, działający na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2017 r.- Prawo wodne ( t.j. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. ) Jednocześnie PINB pouczył o treści art. 234 ust. 3 ww. ustawy. Pismem z 14 września 2022 r., powołując się na art. 73 § 2 k.p.a., J.P. zwróciła się do PINB o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, w związku z niedopuszczeniem do udziału wszystkich zainteresowanych w czynnościach dowodowych i niezastosowaniem art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. Pismem z 20 września 2022 r. PINB poinformował J.P., że powołane przez nią przepisy dotyczą postępowania administracyjnego, a w spornej sprawie nie wszczęto postępowania administracyjnego. Ponadto organ ten powołał się i ponowił wyjaśnienia zawarte we wcześniejszym piśmie z 6 września 2022 r. Pismem z 22 września 2022 r. J.P. ( dalej jako: strona, skarżąca) wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie ( dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) od pisma PINB z 6 września 2022 r. z wnioskiem o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie przez PINB art. 61a k.p.a. i podniosła, że w sytuacji, gdy organ uznał, że postępowanie nie może być wszczęte, to powinien wydać postanowienie. W uzasadnieniu tego zarzutu strona podniosła, że ww. pismo z 6 września 2022 r. zawierało minimum elementów niezbędnych do uznania go za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania takich jak: oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania). W rezultacie stanowiło ono postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a., na które przysługuje zażalenie. Ponadto strona zarzuciła, że PINB naruszył art. 79 § 1 k.p.a. i nie zawiadomił jej o oględzinach, a jej udział wniósłby dużo do sprawy i wskazał na przesłanki do wszczęcia postępowania. J.P. odniosła się też do kwalifikacji robót, wykonanych jej zdaniem samowolnie oraz konsekwencji rozbiórki zbiornika wodnego. Postanowieniem z 8 listopada 2022 r. WINB, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku z dnia 20 września 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo organu I instancji z 20 września 2022 r. , które nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, a informuje o braku możliwości wydania, na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy ze względu na to, że postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art.107 k.p.a. Brak przedmiotu zaskarżenia wyłącza możliwość wniesienia środka odwoławczego. W skardze na ww. postanowienie wniesionej do tutejszego Sądu J.P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że na kontrolowanym terenie nie doszło do prowadzenia robót budowlanych a prowadzone prace miały jedynie charakter porządkowy, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sprawie całości materiału dowodowego w sprawie, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżanego postanowienia polegający na niewłaściwym przyjęciu, że odwołanie wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotyczyło pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku z dnia 20.09.2022 r., podczas gdy odwołanie to dotyczyło pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku z dnia 06.09.2022 r., co zostało wskazane wprost w pierwszym zdaniu odwołania; naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewydanie przez PINB postanowienia o braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego a PINB uznał że postępowanie takie nie może być wszczęte; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę udziału w przeprowadzeniu dowodu uczestnikom, podczas gdy stronie przysługuje takie prawo; naruszenie art. 3 pkt 6 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezakwalifikowanie przedmiotowych prac jako roboty budowlane. Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie nieważności postanowienia WINB z dnia 8 listopada 2022 r. - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bo stwierdzające niedopuszczalność do wniesienia odwołania na pismo PINB z dnia 20.09.2022 r. podczas gdy odwołanie dotyczyło pisma PINB z dnia 06.09.2022 r. ewentualnie o uchylenie jego uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności, poprzedzającej zaskarżoną decyzją WMWINB, decyzji PINB - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z opinii biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność kwalifikacji prac wykonanych na działce [...] oraz działek sąsiadujących położonych na bagnie jako roboty budowlane oraz wykonania tych robót bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że rozstrzygniecie WINB jest nieprawidłowe, ponieważ złożyła odwołanie od pisma PINB z dnia 6 września 2022 r. Natomiast w zaskarżanym postanowieniu WINB stwierdził niedopuszczalność do wniesienia odwołania od pisma PINB z dnia 20 września 2022 r. Organ więc błędnie ustalił przedmiot, którego dotyczyło odwołanie. Ponadto ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą przesłanek do uznania pisma PINB z 6 września 2022 r. za postanowienie, mimo że nie zostało tak zatytułowane, jednak nosiło wszelkie znamiona postanowienia na które przysługuje zażalenie. Ponadto zakwestionowała stanowisko PINB zarówno w zakresie kwalifikacji wykonanych na sąsiedniej działce robót, jak i w zakresie braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że pismo PINB z 20 września 2022 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, nie miało zatem charakteru decyzji, od której można wnieść odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten, z mocy art. 144 k.p.a., stosuje się odpowiednio do zażaleń. Oznacza to, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania (zażalenia) co do meritum, w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne i wniesione w terminie. W przypadku ustalenia, że na akt administracyjny nie przysługuje środek zaskarżenia, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia o jego niedopuszczalności. Organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania ( zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie. Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Postanowienie WINB wydane w rozpoznawanej sprawie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Z tego względu przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi związanych z kwalifikacją spornych robót oraz naruszeniem przez PINB przepisów postępowania związanych ze sposobem przeprowadzenia oględzin. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie (zażalenie) nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych. W rozpoznawanej sprawie kontrola sądowa ogranicza się zatem wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia WINB z 8 listopada 2022 r. Kontrola ta wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut skarżącej, że organ odwoławczy rozstrzygnięciem objął przedmiot inny aniżeli przedmiot wniesionego środka zaskarżenia. Z treści pisma skarżącej z 22 września 2022 r., nazwanego odwołaniem, jednoznacznie wynika, że kwestionuje ona pismo PINB z 6 września 2022 r., które – w jej ocenie - spełnia przesłanki postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy natomiast stwierdza niedopuszczalność odwołania od pisma PINB z 20 września 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, w którym dodatkowo powtórzono treść informacji zawartej w piśmie z 6 września 2022 r. Już samo to uchybienie stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż dotyczy innego niż będące przedmiotem środka zaskarżenia przedmiotu. Skierowanie rozstrzygnięcia podjętego w następstwie wstępnego etapu postępowania odwoławczego do przedmiotu, którego nie dotyczył środek zaskarżenia jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Ponadto organ odwoławczy, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak też w odpowiedzi na skargę lakonicznie stwierdził, że w sprawie nie została wydana decyzja, a zatem odwołanie jest niedopuszczalne. Dokonując takiej oceny organ ten nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej, iż w jej ocenie, pismo PINB z 6 września 2022 r. spełnia wymogi postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż zawiera niezbędne elementy wymagane do uznania za takie rozstrzygnięcie. Uchybienie to winno być usunięte przez organ odwoławczy. Nie jest bowiem rolą Sądu dokonywanie takiej oceny zanim uczyni to organ administracyjny. Wynika to z roli sądu administracyjnego, który stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. W sytuacji, gdy podmiot składający odwołanie twierdzi, że jego środek zaskarżenia dotyczy pisma, noszącego cechy postanowienia, a organ odwoławczy uważa, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, to powinien swoje stanowisko w tym zakresie wyczerpująco uzasadnić. Wymaga tego zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jest to tym bardziej konieczne wówczas, gdy strona stawia konkretne zarzuty w stosunku do działania organu I instancji i ze względu na powołaną zasadę ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. Z powołanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., wyrażoną przez Sąd ocenę prawną WINB weźmie pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. Przedmiotem rozpoznania uczyni zażalenie (błędnie nazwane odwołaniem) na pismo PINB z 6 września 2022 r. i dokona szczegółowej oceny, czy spełnia ono warunki do uznania go za postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i w zależności od wyników tej oceny podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.