II SA/Ol 671/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Godkowo z dnia 31 stycznia 2022 r., nr XXXII/178/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Godkowo za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 31 stycznia 2022 r. Rada Gminy Godkowo (dalej jako: Rada Gminy), działając na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: u.o.s.p.), podjęła uchwałę Nr XXXII/178/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Godkowo za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Braniewie wniósł skargę zarzucając, że została ona podjęta z naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. i domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała narusza prawo poprzez wskazanie w § 1, iż ekwiwalent przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" w wymienionych w uchwale działaniach, podczas gdy ustawa przewiduje taki ekwiwalent naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Zdaniem Prokuratora, powoduje to wyjście poza granice delegacji ustawowej i może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Dodał, że w § 3 uchwały wskazano, iż na mocy powyższej uchwały traci moc uchwala nr XXX/162/2021 Rady Gminy Godkowo z 26 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez państwową straż pożarną lub gminę, podczas gdy poprzednia uchwała regulująca przedmiotową materię utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., wobec uchylenia przepisu stanowiącego podstawę prawną jej wydania i braku przepisów przejściowych w tym zakresie. Podniósł, że u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które to utrzymywałyby w mocy regulacje wydane przez Rady Gminy na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że rada gminy została upoważniona tylko i wyłącznie do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Rada Gminy nie posiada kompetencji do ustalenia sposobu ustalenia czasu trwania okresu za jaki należny jest ekwiwalent, określa to sama uchwała. Dlatego też uchwała nie określa sposobu ustalania tego okresu, zaś uchwała posługując się zwrotem "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" nie modyfikuje sposobu obliczania okresu czasu, za który należny jest ekwiwalent, gdyż określa to ustawa, która definiuje początek udziału jako: "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej." W zakresie zarzutu dotyczącego § 3 uchwały wskazał, że ma ono walor wyłącznie informacyjny. Oczywiście utrata mocy poprzednio obowiązującej uchwały nastąpiła na podstawie ustawy (w związku z jej uchyleniem i uchwaleniem nowej). Dlatego też postanowienie paragrafu § zaskarżonej uchwały nie kreuje prawa (nie uchyla poprzedniej uchwały), a jedynie stwierdza tą okoliczność (ma znaczenie informacyjne). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z powyższym, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 9 listopada 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że zarzut Prokuratora dotyczący wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest zasadny. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Wbrew stanowisku pełnomocnika organu, redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że ekwiwalent ten nie przysługuje za udział w wymienionych w uchwale działaniach – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Rację należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu lecz okresu wcześniejszego jak np. zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego § 3 uchwały, podzielić należy pogląd strony skarżącej, że u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które to utrzymywałyby w mocy regulacje wydane przez Rady Gminy na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Wobec powyższego, z dniem 1 stycznia 2022 r., a więc z dniem wejścia u.o.s.p., akty prawa miejscowego odnoszące się do przedmiotowej regulacji utraciły moc obowiązującą. W dniu podjęcia aktualnej uchwały, uprzednia uchwała już nie obowiązywała, wobec czego nie mogła utracić mocy prawnej, a stwierdzenie powyższego faktu nie leżało w kompetencji organu uchwalającego. Powyższa regulacja organu samorządu terytorialnego, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy i § 4, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.