II SA/Ol 672/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o ilości wypracowanych godzin ponad normę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. Z. pismem z dnia 23 marca 2010r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o wydanie zaświadczenia o wskazanej przez niego treści w przedmiocie ilości wypracowanych nadgodzin w czasie służby w Areszcie Śledczym w latach 1998-2009. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego działając w oparciu o art. 219 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia 23 marca 2010r. Organ wskazał przy tym, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści ponieważ informacje o wypracowanych nadgodzinach nie są zgodne z będącymi w dyspozycji organu dokumentami. Podkreślił również, że wnioskodawca otrzymywał już kilkakrotnie wyczerpujące informacje na temat rozliczenia przepracowanych przez niego w Areszcie Śledczym nadgodzin (4 godziny nadliczbowe), według stanu na dzień 23 maja 2009r. Następnie w załączeniu do pisma z dnia 14 kwietnia 2010r. Dyrektor Aresztu Śledczego przesłał A. Z. zaświadczenie opatrzone datą 14 kwietnia 2010r., w którym wskazał, że wnioskodawca wypracował 4 godziny nadliczbowe w Służbie Więziennej, według stanu na dzień zwolnienia ze służby czyli na dzień 23 maja 2009r. Zażalenie na postanowienie z dnia "[...]" przedłożył pismem z dnia 19 kwietnia, które wpłynęło do Aresztu Śledczego w dniu 20 kwietnia 2010r. A. Z., wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości z powodów wydania go z naruszeniem art. 219 kpa na skutek art. 217 § 2 pkt 2 kpa w związku z art. 218 § 1 i 2 kpa. Skarżący zarzucił naruszenie norm prawa procesowego w postaci art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, 2 i 3, art. 11, art. 13 w związku z art. 28 i w związku z art. 61 § 1 oraz art. 77 § 1 i 4 w związku z art. 80, art. 81 wraz z art. 107 § 3 kpa na skutek niedostosowania się przez organ do art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1 i 3, art. 78 § 1 oraz art. 84 § 1 kpa. Podniesiono również błędną interpretację przytoczonego w sentencji zaskarżonego postanowienia art. 219 kpa w związku z art. 124 § 2 kpa z powodu zaniechanego działania organu do powstałego faktycznego stanu sprawy i powołanych przepisów prawa. W zażaleniu wskazano także na naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6 kpa. Zarzucono również nierozpoznanie przez organ istoty sprawy i przekroczenie zakresu kompetencji poprzez samowolne i wbrew prawu oraz wnioskowi strony działania organu dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu zażalenia A. Z. zarzucił organowi wydanie postanowienia bez określenia podstawy prawnej i bez wyjaśnienia dlaczego nie uznał wskazanej przez wnioskodawcę informacji co do przepracowanych nadgodzin i nie ujął jej w zaświadczeniu. Podniósł, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów art. 124 § 2 kpa, gdyż brak mu w ogóle uzasadnienia prawnego i faktycznego. Składający zażalenie dodał, że według niego są podstawy faktyczne i prawne do uwzględnienia jego wniosku w całości. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" Organ odwoławczy wskazał, że poruszana przez A. Z. kwestia ilości wypracowanych godzin nadliczbowych w trakcie trwania służby była wielokrotnie wyjaśniana w obszernej korespondencji prowadzonej z zainteresowanym. Podniesiono przy tym, że organ wystawiał zaświadczenia potwierdzające faktyczną liczbę wypracowanych godzin nadliczbowych w różnych okresach, zgodnie z posiadaną dokumentacją. Informowano przy tym stronę o możliwości skonfrontowania treści informacji zawartych w wydawanych zaświadczeniach oraz wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, w oparciu o dokumenty źródłowe, z czego jednak zainteresowany nie skorzystał. Organ wskazał ponadto, że w dniu 5 maja 2010r. zarządzono przeprowadzenie w Areszcie Śledczym kontroli doraźnej w zakresie sposobu rozliczania czasu służby pełnionej przez A. Z. i czynności kontrolne potwierdziły zgodność stanu wypracowanych przez stronę nadgodzin z ilością takich nadgodzin wykazaną w zaświadczeniu z dnia 14 kwietnia 2010r. Wydając natomiast postanowienie z dnia "[...]" organ I instancji działał według organu odwoławczego zgodnie z dyspozycją art. 219 kpa. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł A. Z., wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 126 kpa, z uwagi na to, że organ odwoławczy zakończył sprawę postanowieniem, a powinien decyzją administracyjną. Ponadto podniósł naruszenie art. 219 kpa w związku z art. 124 § 2 kpa, w związku z art. 107 § 3 kpa ponieważ zaskarżone postanowienia według strony skarżącej nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący wskazał również na pogwałcenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 2 kpa i 145 § 1 pkt 1, 4, 5 i 6 kpa. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 kpa. Ponadto wskazano na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, 2 i 3, art. 11, art. 61 § 1, art. 77 § 1 i 4 w związku z art. 80, art. 81, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1 i 3, art. 78 § 1 oraz art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa, wobec nie uwzględnienia treści wniosku oraz zażalenia i nie odniesienie się do zarzutów w nim wskazanych. W uzasadnieniu skargi A. Z. podniósł, że w jego ocenie przywołane przez organ odwoławczy zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 1997r. w sprawie zasad ustalania rozkładu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz wytyczne Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, nie zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, w celu wykonania ustawy, co sprawia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Wspomniane zarządzenie i wytyczne nie mogą stanowić zdaniem strony podstawy wyliczenia godzin pełnienia służby poza rozkładem przez funkcjonariuszy służby więziennej, a co za tym idzie nie mogą być podstawą odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący powołał się przy tym na art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i dotyczące go orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przywołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001r. (I SA 415/00). W opinii strony skarżącej działania organów doprowadziły do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Strona zarzuciła przy tym, że organy podjęły swoje rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim nie wyjaśniając dlaczego A. Z. nie może otrzymać zaświadczenia o żądanej treści, czym ewidentnie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W skardze podkreślono również wydanie zaskarżonych postanowień bez wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2010r. A. Z. podtrzymał swoje stanowisko, podkreślając, że organ powołuje się w sprawie na materiał dowodowy, nie wskazując konkretnie tej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia "[...]" Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie wydania A. Z. zaświadczenia o żądanej przez niego w przedłożonym wniosku treści. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1), lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Zaznaczyć przy tym trzeba, że postępowanie w sprawie zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 Kpa, a jedynie ma charakter zbliżony do tego postępowania. Tak wiec zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie stanowi dokument urzędowy (art. 76 k.p.a.), zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. umożliwia wprawdzie dopuszczenie przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, ale jedynie w koniecznym zakresie. Powinno to być więc postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł przeprowadzania dowodów, a przy tym nie tyle stwarzające dopiero te określone fakty, które mają zostać zaświadczone, lecz raczej wyjaśniające wątpliwości związane z już istniejącymi faktami. Postępowanie to może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, bądź przez odmowę wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo nie stwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub też przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Dodać jeszcze warto, opierając się na ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie, że konieczne postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Może zatem ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ich dysponentów (por. wyrok NSA z 25 października 2000r., V SA 760/00 – LEX nr 50109, wyrok NSA OZ w Gdańsku z 15 września 1997r., II SA/Gd 1241/96 – LEX nr 44145). Warto również zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. (sygn. akt OSK 1777/04), gdzie podniesiono, że na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym i nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia (vide także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 63/05, Lex 204776). W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organy zadośćuczyniły wymogom w zakresie niezbędnego postępowania wyjaśniającego odnośnie możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Organy wyraźnie wskazały, że treść wnioskowanego przez stronę zaświadczenia byłaby niezgodna z ewidencją czasu pracy (rozliczeniem czasu pełnienia służby) prowadzoną w Areszcie Śledczym. Podkreślono przy tym, że skarżącemu zostało przesłane tabelaryczne rozliczenie stanu wypracowanych godzin ponadnormatywnych za ostatnie 3 lata. Dokumentacja ta znajduje swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Wobec zgodności przedstawionej przez organ liczby wypracowanych godzin w wymiarze nadliczbowym przez skarżącego z dokumentacją dotyczącą rozliczenia czasu pełnienia służby przez funkcjonariuszy działu ochrony w Areszcie Śledczym, nie można uznać jakichkolwiek zarzutów skarżącego związanych z niewystarczającym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego przez organy, za słuszne. Co za tym idzie jako bezzasadne trzeba określić twierdzenie skarżącego, iż kwestionowane rozstrzygnięcia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie nie ma istotnego znaczenia dla sprawy ocena czynności kontrolnych wykonanych przez organ w celu zbadania prawidłowości ewidencjonowania ponadnormatywnego wymiaru pracy w Areszcie Śledczym. Takie stanowisko jest tym bardziej zasadne, że jak już wspomniano, postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter ograniczony i jego istotą jest sprawdzenie zgodności żądanej treści zaświadczenia z istniejąca ewidencją. Ponadto dostrzec trzeba, że strona żądając wydania zaświadczenia o określonej treści zupełnie nie wskazuje jakichkolwiek dowodów czy źródeł, które by potwierdzały jej stanowisko w sprawie, a co za tym idzie wnioskowaną przez nią treść zaświadczenia. Jak wynika zaś z zaskarżonego postanowienia, skarżącego informowano o możliwości skonfrontowania treści informacji w już wydanych zaświadczeniach dotyczących liczby wypracowanych przez niego nadgodzin z materiałami źródłowymi, jednakże zainteresowany z tej możliwości nie skorzystał. Dodać trzeba również, że w ocenie sądu uzasadnienia rozstrzygnięć zapadłych w obu instancjach spełniają niezbędne wymogi prawne i nie można dostrzec ich wad, które kwalifikowałyby te postanowienia jako wydane z naruszeniem prawa. Zarówno zaskarżonym postanowieniu jak i w postanowieniu organu I instancji w sposób zrozumiały wyjaśniono dlaczego nie można było wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Wyjaśnić również należy skarżącemu, że kwestionowane przez niego zarządzenie Nr 52/97/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 1997r. w sprawie zasad ustalania rozkładu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz wytyczne Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nie są podstawą prawną wydanych w sprawie postanowień. Podstawę taką stanowią przepisy kpa wskazane w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu organu I instancji. Jeszcze raz trzeba bowiem podkreślić, że podstawą faktyczną wydania zaświadczenia mogą być stosowne ewidencje bądź rejestry zawierające informacje dotyczące wnioskowanego zakresu. Zaświadczenie zatem nie może prowadzić do kształtowania sytuacji prawnej skarżącego w zakresie liczby przepracowanych przez niego godzin pracy w wymiarze nadliczbowym, lecz jedynie ma odzwierciedlać stan prawny wynikający z prowadzonego przez organ stosownego rejestru i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Merytoryczne rozpoznanie zagadnienia przepracowanych przez A. Z. nadgodzin w Areszcie Śledczym może być jako kluczowa kwestia rozstrzygnięte w innym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie ma również znaczenia, że organ wydał zaświadczenie z dnia 14 kwietnia 2010r. o liczbie wypracowanych przez A. Z. nadgodzin w Areszcie Śledczym, gdyż przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. O formie takiego rozstrzygnięcia jednoznacznie przesądza art. 219 kpa, a twierdzenia zawarte w skardze jakoby organ odwoławczy powinien wydać decyzję w tej kwestii są bezpodstawne. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I skargę oddalono