II SA/Ol 672/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. F. kwotę 854 zł (osiemset pięćdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta (dalej zwany organem I instancji), po rozpatrzeniu wniosku Agencji "[...]" w R, zezwolił na umieszczenie tablic reklamowych w okresie od 1 lipca 2006r. do 30 września 2006r. o treści "[...]" w pasach drogowych ulic: "[...]" i ustalił opłatę za umieszczenie tych tablic w kwocie 14.085,05zł. W związku ze stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji (decyzją z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego– dalej zwanego organem odwoławczym), decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ponownie zezwolił na umieszczenie reklam w okresie od 1 lipca 2006r. do 30 września 2006r. o treści "[...]" w pasach drogowych ulic: "[...]" i ustalił opłatę za umieszczenie tych tablic w kwocie 26.529,68zł. Adresatem tej decyzji organ I instancji uczynił K. F. (dalej zwanego skarżącym). Także ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutej jej uchylenia przez organ odwoławczy (decyzją z dnia "[...]"), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ponownie zezwolił na umieszczenie reklam w okresie od 1 lipca 2006r. do 30 września 2006r. o treści "[...]" w pasach drogowych ulic: "[...]" i ustalił opłatę za umieszczenie tych tablic w kwocie 28.443,51zł. Adresatem tej decyzji organ I instancji ponownie uczynił skarżącego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wydanie decyzji z okresem zajęcia pasa drogowego od dnia 1 lipca 2006r. do dnia 30 września 2006r. nastąpiło w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją organu odwoławczego unieważniającą pierwsze zezwolenie udzielone w tej sprawie. Podał, że przy ustalaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam uwzględniono: powierzchnię tablic reklamowych i elementów konstrukcyjnych, kategorię dróg oraz przynależności do poszczególnych działek według stanu prawnego obowiązującego w okresie zajęcia pasa drogowego. Zaznaczył, że wyliczenia powierzchni reklam nastąpiło w oparciu o pomiary dokonane podczas oględzin w dniu 26 marca 2007r., w których uczestniczył skarżący i nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Dodał, że wszystkie reklamy w okresie objętym niniejszym zezwoleniem zagospodarowane były treściami reklamowymi o brzmieniu "[...]", a następnie "[...]". Nadmienił, że adresatem niniejszej decyzji jest skarżący, który w okresie zajęcia pasa drogowego prowadził działalność gospodarczą pod nazwą Agencja "[...]" w R. i był właścicielem tych reklam. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie, czy tablice reklamowe we wskazanych przez skarżącego lokalizacjach faktycznie znajdowały się w pasie drogowym tychże ulic. Podniósł przy tym, że ani oględziny przeprowadzone w dniu 26 marca 2007r. ani ustalenia kontroli dokonane po upływie okresu zezwolenia nie mogą stanowić miarodajnego dowodu do ustalenia w niniejszej sprawie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym: przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, projekty graficzne i plany konstrukcji reklam pozwoliły na jednoznaczne ustalenie powierzchni reklam. Uznał, że organ I instancji przeprowadził w tym zakresie prawidłowe wnioskowania i obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w załączniku nr 1 do decyzji tego organu. Odnosząc się natomiast do argumentów sformułowanych w odwołaniu wyjaśnił, że obowiązkiem organu zezwalającego jest ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego zgodnie ze stanem faktycznym. Wskazał, że niepodanie przez wnioskodawcę powierzchni wszystkich elementów reklam nakłada na organ obowiązek ustalenia powierzchni reklam objętych wnioskiem we własnym zakresie. Dodał, że takie działanie organu ma na celu ochronę interesu strony, która w przypadku zaniżenia powierzchni zajętego pasa drogowego naraża się na karę za jego zajęcie bez zezwolenia. W skardze na powyższą decyzję do tutejszego Sądu skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że organ I instancji wykazał, że tablice reklamowe we wskazanych przez niego lokalizacjach, w okresie objętym zezwoleniem, faktycznie znajdowały się w pasie drogowym ulic wymienionych w tym zezwoleniu i tym samym zaakceptowanie ustalonej przez ten organ opłaty; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo wydał zezwolenie pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem interesów skarżącego. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował poczynione przez organ I instancji ustalenia, zaakceptowane następnie przez organ odwoławczy, że tablice reklamowe znajdowały się w pasie drogowym ulic wymienionych w tym zezwoleniu, bo taką ich lokalizację naniósł geodeta na kopie map zasadniczych, wydanych organowi w 2011r., opierając się na wynikach kontroli przeprowadzonej po okresie zezwolenia, to jest po dniu 30 września 2006r. Uznał, że ustalenia takie winny być poczynione w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego i wskazujący miejsce posadowienia reklam. Jako nieuprawnione uznał wydawanie zezwolenia, mającego w ocenie organu odwoławczego na celu ochronę interesu skarżącego, po upływie 6 lat zarówno od daty złożenia wniosku, jak i daty upływu okresu tego zezwolenia. Wskazał, że takie działanie jest sprzeczne z zasadą praworządności, gdyż akceptuje postępowanie organu, który mając świadomość, iż wniosek skarżącego nie spełnia wymogów określonych w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wydaje wadliwą decyzję (organ podkreślał, że definicja reklamy nigdy nie budziła u niego żadnych wątpliwości), by w późniejszym okresie prowadzić postępowanie i ustalać odmiennie powierzchnię reklamy i wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, że lokalizacja tablic reklamowych wynika jednoznacznie z kopii map zasadniczych w skali 1:500, na których geodeta zaznaczył usytuowanie tych tablic, granice pasa drogowego oraz granice działek. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazane kopie map zasadniczych stanowią urzędowe dokumenty geodezyjne. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 22 października 2013r., skarżący podał, że reklamy znajdowały się w pasach drogowych od 2000r. i co kwartał składany był wniosek o przedłużenie udzielonych na ten cel zezwoleń, wskutek czego ustalano jednakową opłatę bez liczenia urządzeń, na których znajdują się tablice reklamowe. Wskazał, że nie zgadza się ze sposobem wyliczenia powierzchni zajętej pod reklamę w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że po przerwie trwającej od 2007r., w dniu 1 stycznia 2013r. ponownie podjął się prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą Agencja "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]",w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przy wydawaniu tej decyzji organ odwoławczy naruszył bowiem przede wszystkim zasadę ogólną wynikającą z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji publicznej wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. Celem tej zasady ogólnej jest także unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawanie nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy (por. J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, t. 9 Systemu Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 145). Doniosłość zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. polega również na jej związku z podstawowymi konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawnego, w tym z powoływaną przez skarżącego zasadą praworządności. Organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien zatem przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy zaniechał takiej oceny. Zastrzeżenia budzi bowiem przede wszystkim zaakceptowanie ustaleń organu I instancji - poczynionych między innymi w oparciu o wyniki kontroli pasa drogowego i oględziny - że w okresie, na które udzielane jest niniejsze zezwolenie, to jest od 1 lipca 2006r. do 30 września 2006r., pasy drogowe ulic wymienionych w zezwoleniu zagospodarowane były treściami reklamowymi o brzmieniu "[...]", a następnie "[...]" (s. 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Podkreślenia wymaga, że niniejsze zezwolenie, a także wszystkie poprzednie, które zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, dotyczyły umieszczenia w pasie drogowym reklam o treści "[...]" a nie "[...]". W tych okolicznościach za zasadne należy uznać zastrzeżenia skarżącego dotyczące poprawności ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ I instancji, a następnie zaakceptowanych przez organ odwoławczy. O braku rzetelności w ustalaniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy świadczy i to, że nie zwrócono uwagi na fakt, iż pismem z dnia 8 kwietnia 2008r K. F. i zawiadomił, że nie prowadzi działalności gospodarczej, podczas gdy wniosek z 2006r. o zezwolenie na zajęcie pasów drogowych reklamami z napisem "[...]" składany był przez Agencję "[...]". Natomiast jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie przed tutejszym Sądem, podjął się on ponownie prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 2013r. pod nazwą Agencja "[...]". Jak już podano, pogłębianiu zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej służy także wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy. Obowiązek taki wynika wprost z art. 11 k.p.a., a jego uszczegółowieniem jest art. 107 § 3 k.p.a., w świetle którego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie zawiera przede wszystkim właściwego uzasadnienia prawnego. Podkreślenia wymaga bowiem, na co zresztą zwraca uwagę także skarżący, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie 6 lat zarówno od daty złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tablic reklamowych dotyczących reklamy supermarketu "[...]", który od wielu lat już nie funkcjonuje, jak i daty upływu okresu tego zezwolenia. Organ jednak w tej decyzji nie dokonał żadnej analizy prawnej obowiązujących przepisów, która mogłaby być poddana kontroli Sądu, a dotyczącej dopuszczalności wydania takiego zezwolenia z mocą wsteczną. Zauważyć bowiem należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzednich zezwoleń wydanych w tym przedmiocie, czy to w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też w postępowaniu odwoławczym, stanowi jedynie element stanu faktycznego a nie prawnego sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obejmującego okres przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Ponadto, organ powinien podjąć stosowne czynności dowodowe w celu zweryfikowania stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem przede wszystkim dostrzeżonych przez Sąd uchybień. Przeprowadzone analizy i czynności winny następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu nowej decyzji wydanej w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego należnego w sprawie wpisu (854zł.).