II SA/Ol 672/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Lidzbark Warmiński z dnia 29 listopada 2011 r., nr XIII/114/11 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej: u.p.p.r.), podjęła 29 listopada 2011 r. uchwałę nr XIII/114/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zarzucił, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 w zw. z art. 9a ust 7 w zw. z art. 9a ust. 8 w zw. z art. 9a ust 10 w zw. z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej: rozporządzenie), przez: - wskazanie w § 3 ust. 1 pkt. 1-8 katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i tym samym narusza §118 w zw. z § 143 rozporządzenia; - wskazanie w § 3 ust 2, że "w skład Zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie", będące niedosłownym powtórzeniem art 9a ust. 5 u.p.p.r., co naruszenie §118 w zw. z § 143 rozporządzenia; - wskazanie § 4 ust. 1 pkt 3, jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu na wniosek Przewodniczącego "w uzasadnionych przypadkach", co przekracza delegację ustawową, wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.; - wskazanie w § 4 ust. 1 pkt 4, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu, co przekracza delegację ustawową, wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.; - wskazanie § 5, że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, będącym powtórzeniem art. 9a ust. 13 ustawy, co narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia; - przez powtórzenie i modyfikację w § 10 ust. 1 i 2 uchwały, zapisów ustawowych, że "Zespół realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie", co narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia; - przez powtórzenie i modyfikację w § 7 ust. 1, zapisów ustawowych, że "Posiedzenia Zespołu zwołuje pisemnie w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na 3 miesiące", będącym powtórzeniem i to niedosłownym art. 9a ust 7 ustawy, co narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia; - przez powtórzenie i modyfikację w § 11 ust. 1 zapisów ustawowych, że "Zespół może powoływać grupy robocze w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie", będącym niedosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 10 ustawy, co narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że uchwała w dacie jej podjęcia była zgodna z obowiązującymi wówczas regułami i standardami, co potwierdza brak rozstrzygnięcia nadzorczego właściwego organu. Mając jednak na uwadze stan obecnej wiedzy i wskazania płynące z orzecznictwa sądów administracyjnych, Rada stwierdziła, że podejmie prace zmierzające do uchwalenia nowej uchwały. Dodała, że nieuprawnione jest traktowanie rozporządzenia jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, gdyż nie jest to akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz., 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W sytuacji gdy akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na wstępie wskazać należy, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Stosownie bowiem do ust. 4 powołanego wyżej artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Ze stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r,. poz. 2096, ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie zaś z art. 9a ust. 1 ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. W myśl art. 9a ust. 3 ustawy, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Tymczasem, w § 3 ust. 1 pkt. 1-8 uchwały Rada ustaliła skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Biorąc pod uwagę cytowane wyżej przepisy ustawy, Rada Gminy nie miała podstaw do ustalania składu Zespołu, gdyż uczynił to ustawodawca, a tym bardziej, do jego modyfikowania. W powyższym zakresie Rada wkroczyła zatem w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy wprawdzie dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednak wskazane przepisy uchwały nie stanowią dosłownego powtórzenia art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. Niedopuszczalną modyfikację art. 9 ust. 5 u.p.p.r. stanowi § 3 ust. 2 uchwały przewidujący, że "w skład Zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie". Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, uregulowanie w § 3 uchwały tego, jakie podmioty wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. Skład Zespołu Interdyscyplinarnego określony jest bowiem przez art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. Również zasadnie, skarżący wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego wskazanie w § 4 ust. 1 pkt. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przyczyn, z powodu których można odwołać członka Zespołu, stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej. Jest to niezgodne z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Prokurator zakwestionował również § 5, zgodnie z którymi członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, § 7 ust. 1, regulujący m.in. częstotliwość posiedzeń Zespołu, § 10 ust. 1 i 2 uchwały, dotyczący zakresu realizacji zadań Zespołu, a także § 11 ust. 1 uchwały, przewidujący możliwość powoływania grup roboczych. Wskazane przepisy uchwały naruszają odpowiednio art. 9 ust. 13, ust. 1, ust. 4 i ust. 10 u.p.p.r., gdyż modyfikują treść tych przepisów. Reasumując, należy wskazać, że z zestawienia kwestionowanej przez skarżącego uchwały z postanowieniami powołanych przepisów u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową i w sposób niedopuszczalny zmodyfikowała przepisy ustawowe. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.