II SA/Ol 675/09

Dnia 27 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania inwentaryzacji budynku 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy wybudowania bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce 171 przy ulicy K. w S., nakazał K. B. i W. B: 1) wykonać dwa egzemplarze inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego wraz z jego oceną dotyczącą stanu technicznego, wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, 2) wykonać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, 3) wykonać sprawdzenia wewnętrznej instalacji elektrycznej. Wyznaczył termin dostarczenia dokumentów do 30 czerwca 2009 r., wskazując, że w przypadku niewykonania tego obowiązku w tym terminie może być orzeczona rozbiórka tego budynku. W uzasadnieniu swojej decyzji Inspektor podał, że na terenie działki nr 171 w S. przy ul. K. stwierdzono wybudowanie parterowego budynku gospodarczego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Przyjęto, zgodnie z tym co podała K. B., że budynek ten został wybudowany w 1978 r. W dniu 4 marca 2009 r. zwrócono się do Urzędu Miejskiego o podanie czy na budowę tego budynku uzyskano pozwolenie na budowę lub czy było prowadzone postępowanie legalizacyjne. Urząd Miejski pismem z 17 marca 2009 r. poinformował, że "w ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce uspołecznionej" brak zapisu dotyczącego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, jednak w dniu 15 grudnia 2008 r. Burmistrz Miasta S. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż jednostanowiskowy na samochód osobowy na działce 171 obręb Miasto S. na rzecz inwestora W. B. Dalej Inspektor stwierdził, że zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego prawa budowlanego do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, stosuje się niektóre przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w tym art. 40. Stanowi on, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów W. i K. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył prowadzone postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że biorąc pod uwagę wyjaśnienia odwołujących się inwestorów, że budynek został wybudowany w 1978 r. a w 1985 r. ponieśli koszty związane z legalizacją tego budynku, na co nie mogą przedstawić dokumentów bo uległy zniszczeniu, zaskarżoną decyzję należało uchylić a postępowanie umorzyć, ponieważ organ I instancji nie uprawdopodobnił istnienia samowoli budowlanej. Oświadczenie strony skarżącej co do zalegalizowania w 1985 r. obiektu wybudowanego 31 lat temu organ II instancji uznał za wiarygodne. Budynek został zaewidencjonowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., co potwierdza mapa sytuacyjno-wysokościowa podpisana przez Starostę S. w dniu 2 października 2008 r. Dlatego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie udowodnił braku legalizacji obiektu, wobec czego postępowanie w sprawie umorzył. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. M. żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Podając, że jest współwłaścicielką działki nr 171 na której posadowiony jest przedmiotowy budynek gospodarczy, zarzuciła decyzji organu II instancji, że została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 9 kpa, bowiem organ przed wydaniem decyzji nie dokonał należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. W ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie oparto wyłącznie na wyjaśnieniach strony i fakcie dokonania inwentaryzacji geodezyjnej. Natomiast z ustaleń skarżącej wynika, że inwentaryzacja geodezyjna budynku mogła zostać wykazana podczas aktualizacji mapy zasadniczej w trakcie której są nanoszone wszystkie obiekty bez względu czy zostały wybudowane legalnie czy nie. Zaś ze względu na sposób prowadzenia ksiąg zasobu geodezyjnego oraz analogowy charakter mapy zasadniczej nie można określić daty ujawnienia budynku na mapie zasadniczej. Zdaniem skarżącej również Urząd Miejski nie potwierdził istnienia dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego lub jego legalizacją. Stąd oparcie decyzji organu II instancji tylko na wymienionych przesłankach nie stanowi należytego potwierdzenia czy obiekt wybudowano legalnie czy nie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że obiekt budowlany objęty postępowaniem został wybudowany przez rodziców skarżącej w 1978 r., tj. 31 lat temu. Obecnie stanowi właśność K. i W. B. Legalność jego budowy należało zakwestionować w tamtych czasach. Inspektor Wojewódzki nie zgadzał się też z zarzutem skargi, że "inwentaryzacja geodezyjna budynku mogła być wykonywana podczas aktualizacji mapy zasadniczej", bowiem do ewidencji przyjmuje się wykonaną przez właściciela budynku inwentaryzację geodezyjną – tym samym stwierdzenie Państwa B. o zalegalizowaniu budynku gospodarczego w 1985 r. należało przyjąć za wiarygodne. Przedłożone przez skarżącą pismo dotyczy lat 1998-2009 i nie stanowi potwierdzenia, że podana w odwołaniu data zalegalizowania budynku nie miała miejsca. Ponadto Urząd Miasta w S. wydając decyzję Nr "[...]" z dnia 15 grudnia 2008 r. na adaptację budynku gospodarczego na garaż, nie zakwestionował legalności budowy. Uczestniczka K. B. wniosła o oddalenie skargi popierając stanowisko organu II instancji, wyjaśniła że w 1985 r. zalegalizowała budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz 1270, ze zm.) sąd wydaje rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawie bezspornym jest, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce 171 przy ul. K. w S. został wybudowany w 1978 r. bez pozwolenia na budowę. Obecni współwłaściciele i użytkownicy tego budynku W. i K. B. twierdzą, że zalegalizowali budowę w 1985 r. jednak dokumentacja tego dotycząca uległa zniszczeniu. Zatem zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia przez organy rozpoznające niniejszą sprawę jest to, czy rzeczywiście doszło do legalizacji budowy przedmiotowego budynku, bowiem ma to decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając to na uwadze organy administracji powinny wyjątkowo starannie i szczegółowo przeprowadzić co do tej okoliczności postępowanie dowodowe i na tej podstawie dokonać ustaleń dających podstawę do rozstrzygnięcia sprawy a wszystko to dokładnie uzasadnić. Powyższe wymogi zostały wskazane w przepisach art. 7 i 77 § 1 kpa, z których wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organy te obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać ustalenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zważywszy na to, że od początku sprawy skarżąca przedstawia okoliczności sprawy w inny sposób niż obecni posiadacze budynku W. i K. B., powołane wyżej przepisy powinny być ściśle stosowane. Jednak z zebranego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnienia podjętych decyzji nie wynika, aby organy administracji do tych przepisów zastosowały się. Całe postępowanie dowodowe ograniczyło się do przeprowadzenia oględzin budynku, złożenia wyjaśnień przez strony i zasięgnięcia informacji w Urzędzie Miasta. W ocenie Sądu nie jest to wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przede wszystkim należało dużo dokładniej przesłuchać skarżącą i obecnych posiadaczy budynku, co do okoliczności związanych z budową budynku i ewentualną jego legalizacją oraz eksploatacją. Z wyjaśnień K. B. złożonych przed Sądem wynika, że pamięta dużo szczegółów związanych z legalizacją budowy, podała też, że na jej zlecenie dwie osoby wykonywały prace pomiarowe i geodezyjne. Należałoby zatem ustalić te osoby i ewentualnie przesłuchać. Szczegółowe przesłuchanie stron i ewentualnie świadków, w konfrontacji z zebraną dokumentacją (mapy i informacje urzędowe) pozwoli dopiero na ocenę wiarygodności tych osób i ustalenie czy istotnie miała miejsce legalizacja budynku. Wcześniej jednak organy powinny na podstawie wówczas obowiązujących regulacji prawnych ustalić czy dla przedmiotowego budynku było wymagane pozwolenie na budowę, a jeśli tak to jak mogła przebiegać legalizacja jego budowy. Ma to znaczenie dla oceny wiarygodności W. i K. B., którzy twierdzą, że w związku z legalizacją ponieśli duże koszty. Organy wreszcie powinny rozważyć, opierając się na praktyce i regulacjach prawnych, kiedy i na jakiej podstawie mogło dojść do naniesienia budynku na mapę zasadniczą, chociażby dlatego, że twierdzenia organu II instancji zawarte w odpowiedzi na skargę są sprzeczne ze stanowiskiem Geodety Powiatowego zawartym w jego piśmie do skarżącej z dnia 19 czerwca 2009 r. dołączonym do skargi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika w sposób oczywisty, że organ nie spełnił wymogów art. 107 § 3 kpa, bowiem nie zawiera ono elementów w nim wskazanych. Ma to ogromne znaczenie w sytuacji kiedy organ II instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjmuje odmienny od przyjętego przez organ I instancji stan faktyczny i uwzględniając odwołanie wydaje odmienne rozstrzygnięcie. Wymaga to szczegółowego uzasadnienia. Słusznie zatem zarzuca skarżąca organowi II instancji brak należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Dodatkowo należy stwierdzić, że organ I instancji rozpoznając sprawę zastosował wadliwą formę rozstrzygnięcia i niewłaściwe przepisy. Nie ulega wątpliwości, że przy przyjęciu, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1978 r. w sprawie zgodnie z art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. mają zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r. Organ I instancji decyzją nakazał W. i K. B. wykonać inwentaryzację budowlaną, ocenę stanu technicznego, inwentaryzację geodezyjną i sprawdzić instalację elektryczną, jako podstawę przyjmując art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił podstawę do nakazania inwestorowi lub zarządcy wykonania w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a nie do żądania przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, inwentaryzacji geodezyjnej bądź projektu budowlanego. Sformułowanie "zmian lub przeróbek" zawarte w tym przepisie dowodzi, że czynności legalizacyjne mogą zmierzać wyłącznie do poprawienia stanu technicznego obiektu budowlanego. O ile tak jak w niniejszej sprawie, dla oceny stanu technicznego obiektu wymagane jest przedłożenie odpowiednich ocen technicznych i inwentaryzacji, to można takowych żądać w oparciu o art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. a nie art. 40 tej ustawy. (Por. wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r. – IV SA 2234/96 – Lex 43702 i wyrok WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r. – II SA/Bk 141/06 – Lex 260047). Przy czym obowiązek dostarczenia takiej dokumentacji nakłada się postanowieniem. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wymaganych dokumentów, ekspertyz lub ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien ewentualnie podjąć decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy administracji rozstrzygając sprawę naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Natomiast w oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego na kwotę 757 złotych, na które składają się: 240 zł wynagrodzenie radcy prawnego, 500 zł uiszczony wpis od skargi i 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa.