II SA/Ol 675/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu w dniu 22 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 2 czerwca 2022 r., nr XLIII/378/22 w sprawie zmiany Uchwały nr XVII/163/20 Rady Miasta z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie powołania doraźnej Komisji Statutowej Rady Miasta postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić Z. K. uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 zł (trzysta złotych). WSA/post.1 - sentencja postanowienia Rada Miasta podjęła w dniu 2 czerwca 2022 r. uchwałę Nr XLIII/378/22 w sprawie zmiany Uchwały nr XVII/163/20 Rady Miasta z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie powołania doraźnej Komisji Statutowej Rady Miasta. Skargę na powyższą uchwałę do tutejszego Sądu wywiódł Z. K. (dalej jako: strona, skarżący). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym polegające na zwołaniu sesji nadzwyczajnej rady gminy w sposób, który nie spełniał wymogów formalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej: odrzucenie jako wniesionej przez podmiot (radnego) nieposiadający interesu prawnego w jej wniesieniu a także zaskarżeniu aktu wewnętrznego Rady jakim jest uchwała o składzie komisji rady niebędącej komisją stałą lub przewidzianą w ustawie; ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do istoty Sąd w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowo mieści się zatem w katalogu spraw należących do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Ogólne stwierdzenie o zaskarżalności uchwały do sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że skarga każdego podmiotu może być automatycznie uznana za dopuszczalną. Skuteczne wniesienie skargi wymaga bowiem spełnienia przesłanek podmiotowych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Obowiązkiem Sądu jest zatem sprawdzenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy jest bowiem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu, przesłanką do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego skarżącemu. Strona skarżąca musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny w Internecie na stronie:orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Ponadto, kryterium posiadania interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga ustalenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowaną w skardze uchwałą. Dlatego posiadanie interesu prawnego oznacza powołanie się na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Ponadto, powinien to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać aktualny interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem. Nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 101 u.s.g. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 344/15). Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała – mająca charakter wewnętrzny i organizacyjny - dotyczyła jego własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że skarga została wniesiona przez skarżącego jako radnego. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu, jako radnego, w tym, że z istotnym naruszeniem procedury zwołano sesję nadzwyczajną rady gminy. W ocenie Sądu wskazane w skardze przepisy nie wpływają, wbrew odmiennej argumentacji autora skargi, na sferę prawną skarżącego, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżącego związane z wydaniem uchwały. Skarżący nie dowiódł, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając go jako osobę fizyczną – uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź też, że uchwała bezpośrednio ingeruje w jego interes prawny lub uprawnienie. Przedstawiane w skardze okoliczności naruszenia prawa nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, lecz co najwyżej mogą świadczyć o jego interesie faktycznym. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie jest wyodrębnionym podmiotem do zaskarżania uchwał. Wykonywanie mandatu radnego samo w sobie nie daje uprawnienia do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością (por. postanowienie NSA z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/16, dostępny w CBOSA). W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym, np. uchwał, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. wyrok NSA z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09, dostępny w CBOSA). Teza, zgodnie z którą korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zaprezentowana została w orzecznictwie NSA na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/16 "przyjęcie za prawidłowe odmiennego stanowiska, prowadziłoby do wniosku, że każdy radny niegodzący się z treścią uchwały rady gminy, a jednocześnie wskazujący, że uniemożliwiono mu godne i rzetelne wykonywanie mandatu, mógłby ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie niweczyłoby z kolei istotę unormowania przewidującego warunek posiadania interesu prawnego lub uprawnienia do wniesienia skargi na uchwałę organu gminny w sprawie z zakresu administracji publicznej". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości stanowisko to podziela. W rozpoznawanej sprawie skarżący, poza powołaniem się na piastowanie funkcji radnego, nie wykazał, że posiada własny, indywidualny, konkretny interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę należało odrzucić, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. Odrzucenie skargi oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów skarżącemu orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.