II SA/Ol 676/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K.B. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) uznaje uprawnienie skarżącej do złożenia jej propozycji służby. W dniu 24 lipca 2017 r., "[...]" (dalej zwana "skarżącą"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skargę dotyczącą złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]"propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez organ, którego działanie zaskarżono, wraz z aktami osobowymi skarżącej i odpowiedzią na skargę. Jak wynika z przekazanych przez organ wraz ze skargą akt osobowych, na podstawie aktu mianowania, skarżąca z dniem 13 listopada 2009 r., została przyjęta do służby przygotowawczej w Służbie Celnej w Izbie Celnej w "[...]", na stanowisko służbowe referenta i nadano jej stopień służbowy aplikanta celnego w korpusie szeregowych Służby Celnej. Decyzją Dyrektora Izby Celnej w "[...]"z dnia 6 maja 2011 r., skarżąca została przeniesiona na stanowisko służbowe specjalisty Służby Celnej w Oddziale Celnym w "[...]". Aktem mianowania z dniem 13 listopada 2011 r., skarżąca została mianowana do służby stałej w Izbie Celnej w "[...]"i nadano jej stopień służbowy aplikanta celnego w korpusie szeregowych służby celnej. Następnie, z dniem 26 stycznia 2012 r., mianowano skarżącą na stopień służbowy starszego aplikanta celnego. Skarżący posiada wykształcenie "[...]". W okresie pełnienia służby skarżąca odbyła liczne szkolenia podnoszące jej kwalifikacje zawodowe ("[...]".). W okresie tym skarżąca była także wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała także pozytywne, oceny okresowe. Pismem z dnia 21 lutego 2017 r., Dyrektor Izby Celnej w "[...]"poinformował skarżącą, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]", realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w "[...]". Natomiast pismem z dnia 25 maja 2017 r., które skarżąca otrzymała w dniu 29 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]" (dalej zwany organem), powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.); dalej jako "P.w.u.K.A.S.", złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]", w tym: 1) rodzaj umowy o pracę – "[...]"; 2) stanowisko służbowe – "[...]"; 3) miejsce wykonywania pracy: "[...]"; 4) komórka organizacyjna: "[...]"; W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1 etat. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. W dniu 31 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]". Złożyła jednak zastrzeżenie, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym jej statusie funkcjonariusza. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, które organ zobowiązany był złożyć jej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. Podniosła, że zgodnie z wskazanym przepisem Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Od dnia 1 marca 2017 r. jest pracownikiem Urzędu Skarbowego w "[...]", uprzednio była funkcjonariuszem Służby Celnej. Z uwagi na powyższe, strona stwierdziła, że zasadne jest oczekiwanie, iż organ przedstawi jej propozycję służby. Odpowiadając na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 28 czerwca 2017 r., organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa polegającego na braku przedstawienia skarżącej propozycji pełnienia służby. Podniósł, że zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]"składał odpowiednio pracownikom i funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Organ stwierdził, że z art. 165 ust. 7 wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych dowolność w zakresie przedkładania pracownikom i funkcjonariuszom rodzaju propozycji, tj. albo zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, albo pełnienia służby. Tym samym, organ mógł przedłożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi tak, aby zagwarantować właściwą obsadę kadrową potrzebną do realizacji zadań statutowych. Organ zauważył, że wyrażenie "odpowiednio" wskazuje komu składa propozycję, nie normuje natomiast kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być danej osobie złożona. Propozycję pełnienia służby mundurowej w KAS mogły otrzymać tylko te osoby, które będą realizować zadania przewidziane ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej dla Służby Celno-Skarbowej, będącej formacją umundurowaną. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżąca zakwestionowała zgodność z prawem złożonej przez organ propozycji pracy z dnia 25 maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie, że propozycja pracy jest innym, niż określony w art. 3 § 2 pkt. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zaskarżonej propozycji pracy zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów P.w.u.K.A.S., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947, z późn. zm.), przez zwolnienie jej ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Skarżąca zarzuciła ponadto niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności przez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Ponadto, podniosła, że złożenie jej propozycji pracy nie powinno mieć miejsca w stosunku do niej, z uwagi na treść art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Skarżąca podała, że pełniła służbę w Służbie Celnej w "[...]"od 13 listopada 2009 r. w "[...]", następnie w 2010 r. została przeniesiona do "[...]", gdzie pełniła służbę do 2015 r. Od lutego 2015 r. do lutego 2017 r. pełniła służbę w "[...]" na stanowisku "[...]". W dniu 25 maja 2017 r. otrzymała informację, że w KAS od 1 marca 2017 r. będę pełnić pracę w Urzędzie Skarbowym w "[...]". Na mocy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. w dniu 25 maja 2017 r., otrzymała od organu propozycję pracy, z którą się nie zgadza, gdyż powinna dostać propozycję służby. Skarżąca zaznaczyła, że propozycja pracy nie zawierała pouczenia co do trybu odwoławczego, a w jej efekcie niezależnie od decyzji skarżącej, w istocie zwalnia ją ze służby, gdyż albo przenosiła skarżącą do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie"), albo w ogóle zwalnia ją z służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżąca, choć przyjęła propozycję pracy, działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, to nie zgodziła się z przedłożeniem jej tej propozycji i brakiem przedstawienia jej propozycji służby. Podniosła, że wprawdzie złożyła odwołania, ale poinformowano ją, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje jej odwołanie. Skarżąca wywiodła, że w tej sytuacji, kwestionowana propozycja stanowi inną prawnie możliwą do zaskarżenia formę - inną czynność lub akt opisany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do zaskarżenia której mają zastosowanie art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a w brzmieniu sprzed nowelizacji z dniem 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. 2017 poz. 935). Skarżąca podniosła, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zarzuciła, że ustawodawca w ustawie P.w.u.K.A.S. ani w ustawie o KAS nie zapisał prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. W szczególności takiej podstawy, w ocenie skarżącej, nie stanowi art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S. Wywiodła, że zwrot "odpowiednio" w tym przepisie oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej (pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano. Zwrot "odpowiednio" wyznacza zatem zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuacje prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Skarżąca zauważyła też, że tę argumentację uzupełnia użycie w dalszej części analizowanego przepisu zwrotu "albo", który wskazuje na alternatywę wykluczającą się. Zatem, pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS". Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca konsekwentnie stosuje słowa "odpowiednio" i "albo" w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., co należy rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy zatrudnienia, ta sama forma będzie proponowana w KAS, to jest – organ winien był wszystkim pracownikom złożyć propozycję pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zauważyła, że ta interpretacja znajduje potwierdzenie w art. art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. W ocenie skarżącej, sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymała tylko propozycję pracy, a część propozycję służby, jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem osób w takiej samej sytuacji prawnej: wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celnej. Z tego powodu, osoby te nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Prowadzenie procesu "ucywilnienia" jest zatem niezgodne z Konstytucja jako naruszające zasadę równości, zabronione zachowanie o charakterze dyskryminacji. Skarżąca podkreśliła, że niemożliwe było na podstawie treści przepisów ustaw: o KAS i P.w.u.K.A.S. prowadzenie w stosunku do niej procesu ucywilnienia, gdyż nie zaszły żadne przesłanki zwolnienia jej ze służby określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. Skarżąca podniosła ponadto, że ustawodawca zapisał w art. 165 ust. 7 niejasne i niedające się obiektywnie zweryfikować przesłanki "ucywilnienia", a organy stosujące prawo dodatkowo stosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe, wprowadzone na mocy pisma - pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., co stanowi rażące naruszenie prawa i jest niezgodne z art. 60 Konstytucji. Skarżąca podniosła ponadto, że przebieg jej służby, wiedza i doświadczenie, kwalifikacje powinny obligować organ do przedstawienia jej propozycji służby. Wskazała, że w latach 2009-20015 pełniła służbę w "[...]" (1 rok) i w "[...]"(5 lat), a do jej zadań należało: "[...]". Z racji jej doświadczenia pracy w oddziałach Granicznych, w 2016 r. powołano ją do "[...]". Skarżąca zaznaczyła, że 6 lat pełniła służbę w Oddziałach Granicznych, głównie przy zadaniach kontrolnych i odprawie towarów. Zdobyte doświadczenie predysponuje ją więc do dalszego pełnienia służby w Urzędzie Celno–Skarbowym, a nie do pracy w Urzędzie Skarbowym, gdzie zajmuje się sprawami niezwiązanymi z jej doświadczeniem i kompetencjami. Skarżąca podniosła również, że nie powinna otrzymać propozycji pracy z uwagi na treść art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S., gdyż osoby pełniące służbę w jednostkach wskazanych w art. 36 pkt. 4, 5 i 7 w ogóle nie podlegają procesowi składania jakichkolwiek propozycji. Oznacza to, że skarżąca nie mogła otrzymać propozycji w myśl tego przepisu, skoro pełniła służbę w urzędzie Celno-Skarbowym w "[...]". Wskazała, że gdyby ustawodawca chciał ustanowić sytuację, w której wszyscy funkcjonariusze otrzymaliby propozycje pracy, to skonstruowałby art. 170 ust. 1 inaczej - bez wymieniania poszczególnych jednostek z art. 36. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w przedłożonej propozycji zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r. Organ wskazał, że zakres powierzonych skarżącej, w złożonej jej propozycji zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r., zadań w "[...]"nie wchodzi w skład katalogu zadań, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o KAS, realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]", dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej z dniem określonym w propozycji, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.u.K.A.S., przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. W świetle tej ustawy, przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby następuje tylko na podstawie przesłanek ściśle określonych w art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W opisanej sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, żadna z przesłanek zawartych w przepisach prawa nie zaistniała, w związku z powyższym nie nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby Organ stwierdził, że propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie P.w.u.K.A.S. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji, poddaną kognicji sądu administracyjnego, co przemawia za wnioskiem o odrzucenie skargi. Również art. 3 § 3 p.p.s.a., nie może stanowić podstawy do rozpoznania skargi przez sąd, gdyż w aktualnym stanie prawnym w P.w.u.K.A.S. nie zawarto regulacji poddającej tego rodzaju sprawy kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być też art. 276 ustawy KAS, gdyż nie odnosi się on do sytuacji, w której znajduje się skarżąca. Organ nie zgodził się również z argumentacją skarżącej co do konieczności otrzymania przez nią propozycji pełnienia służby. Brzmienie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. (w zestawieniu z regulacją zadań zastrzeżonych dla funkcjonariuszy w ustawie KAS) wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo co do rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Odnosząc się natomiast do zarzutu niekonstytucyjności P.w.u.K.A.S., organ podniósł, odwołując się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, że nie można oczekiwać, aby organ bez przyznania mu w tym zakresie kompetencji, dokonał oceny zgodności z Konstytucją RP kwestionowanych przepisów prawa. Do czasu, gdy przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że przedkładając propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]"działał w oparciu o przepisy prawa, tj. ustawy dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Zmiany organizacyjne, które nastąpiły, wymusiły zracjonalizowanie zatrudnienia, poprzez dobór kadr w sposób odpowiadający potrzebom nowej organizacji. Rozważając kwestię przedstawienia propozycji pracy lub pełnienia służby, organ miał obowiązek wziąć pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągniecie takich efektów, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie do tutejszego Sądu, dotyczy złożonej skarżącej (będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej), przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]", propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja, określająca warunki zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]", sformułowana została przez organ w piśmie z dnia 25 maja 2017 r., nr 2801-IZK-1.120.104.2017. Jak wynika z tego pisma, propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, w świetle którego, "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Tutejszemu Sądowi znany jest bowiem z urzędu pogląd, prezentowany w niektórych postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych, o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach (tak m.in. w postanowieniu WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 765/17 oraz w postanowieniu WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 819/17 – orzeczenia dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Znany tutejszemu Sądowi jest także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), który wydany został na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prezentuje inne stanowisko, niż zaprezentowane w powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie bowiem tutejszego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, złożenie skarżącej pisemnej propozycji, określającej warunki zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]", poprzedziła czynność organu z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazywany był także przez skarżącą jako podstawa wniesienia skargi w niniejszej sprawie, bowiem zdaniem skarżącej, propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, jest to inny akt lub czynność podlegająca zaskarżeniu w trybie tego przepisu. Sąd przyjął, że złożenie skarżącej przez organ pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia (a więc wydanie aktu) było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej. Wymaga bowiem podkreślenia, że na mocy art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, z dniem 1 marca 2017 r., skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Wskazany przepis dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników/funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Przepis ten docelowo nie nadawał danej osobie statusu pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o KAS, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Cele te możliwe były bowiem do osiągnięcia jedynie przez wyposażenie właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia zarówno o tym, które z tych osób pozostawić w nowej strukturze KAS, jak i o tym, czy złożyć im propozycję określającą warunki zatrudnienia, czy warunki pełnienia służby. Należy bowiem zauważyć, że z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Pomimo wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca, w przepisach P.w.u.KAS, nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów P.w.u.KAS nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Należy bowiem zauważyć, że taką formę (decyzji) ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 P.w.u.KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że czynność ta dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wymaga bowiem podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku, prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP), byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącej, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu, a które w dalszej kolejności będą stanowiły wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej W konsekwencji, sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi lecz administracyjnymi. Na marginesie należy stwierdzić, iż dopuszczalność kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie występuje także wówczas, gdyby przyjąć, że przedstawiona propozycja pracy stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie powyższego stanowiska ma na celu realizację konstytucyjnego prawa do sądu, którego podstawy tworzy art. 45 ust. 1 łączenie z art. 2 i art. 77 Konstytucji RP. Prawo to ma charakter powszechny w aspekcie podmiotowym – tj. przysługuje każdemu, czyli wszystkim podmiotom poszukującym ochrony prawnej. Wyjątkiem są podmioty działające jako organy władzy publicznej – prawo do sądu nie może bowiem służyć do rozstrzygania sporów między tymi organami. Należy podkreślić, że wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżenia do sądu określonego aktu lub czynności na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść wnoszącego skargę. Tylko taki sposób wykładni art. 45 ust. 1 Konstytucji RP pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji zasadą prawa do sądu. Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia także pozostałe warunki formalne skutecznego jej złożenia. Należy przy tym zauważyć, że z mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do zaskarżenia tej czynności stosuje się przepisy art. 52 § 2 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tę czynność należało zatem poprzedzić wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się zaś w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Należy ocenić, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca dochowała wymogów stawianych w cytowanych powyżej przepisach. Wniesienie skargi zostało bowiem poprzedzone przez skarżącą wezwaniem w dniu 13 czerwca 2017 r. organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym uznać należało, że wezwanie to wystosowane zostało bez naruszenia postanowień art. 52 § 2 p.p.s.a. Dopiero bowiem w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - organ przedstawił przecież motywy podjęcia tej czynności. Trudno zaś przyjąć, aby po tej dacie, skarżąca ponownie powinna była wzywać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została zaś wniesiona przez skarżącą w dniu 24 lipca 2017 r., tj. z zachowaniem 30-dniowego terminu od doręczenia skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2017 r. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez skarżącą, należy przede wszystkim podkreślić, że – jak wskazano wyżej - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje jednak nie tylko legalność zaskarżonego działania organu, ale także legalność prawa, na podstawie którego działanie to zostało podjęte. Błędy legislacyjne nie mogą bowiem wpływać na ograniczenia praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności tych, których źródłem jest Konstytucja RP. W sytuacji zatem powzięcia przez sąd administracyjny wątpliwości co do legalności prawa, na podstawie którego zostało podjęte zaskarżone działanie, sąd ten musi najpierw uporać się z problemem ustalenia legalności prawa, a dopiero później (po wyjaśnieniu tej pierwszej wątpliwości) z zagadnieniem legalności kontrolowanego działania (por. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona Góra 2003, s. 41-42). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w sprawie, powziął bowiem wątpliwość co do legalności prawa, w oparciu o które organ podjął zaskarżoną czynność. Wymaga bowiem podkreślenia, że wykładnia gramatyczna art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, powołanego przez organ jako podstawa prawna złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w KAS, nie jest wystarczająca do prawidłowego odkodowania znaczenia norm prawnych zawartych w tym przepisie. Jak już bowiem wskazano, złożenie tej propozycji było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącej. Czynność ta przebiegała zaś w dwóch stadiach. W stadium pierwszym, organ dokonał bowiem oceny zasadności pozostawienia skarżącej w strukturach KAS. Natomiast w drugim stadium rozstrzygnął o stosunku (pracy, czy służby), jaki zostanie nawiązany ze skarżącą. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że dokonując oceny zasadności pozostawienia danej osoby w strukturze KAS, a więc w stadium pierwszym omawianej czynności, organ uwzględnia zadania KAS uregulowane w art. 2 ustawy o KAS. Pracownicy i funkcjonariusze tworzą bowiem aparat pomocniczy organów KAS, bez którego nie byłaby możliwa realizacja tych zadań. Zdaniem Sądu, tego właśnie stadium omawianej czynności dotyczą kryteria określone w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, to jest: "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest bowiem dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby (zarówno pracownika, jak i funkcjonariusza) do realizacji zadań w KAS. Powyższego nie zmieni przyjęcie, że propozycja, pracy, złożona skarżącej, stanowi akt z zakresu administracji publicznej. W analizowanym przepisie nie zawarto natomiast żadnych konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w stadium drugim omawianej czynności, w którym organ rozstrzygnął o nawiązaniu ze skarżącym stosunku pracy a nie stosunku służby. W tym zakresie mamy zatem do czynienia z pominięciem ustawodawczym, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Wszak zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja – będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – może być bezpośrednio stosowana. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie konstytucyjnym. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku, gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy. Wówczas sąd nie może sformułować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) na podstawie art. 193 Konstytucji RP, gdyż TK nie ma upoważnienia do kontroli zaniechań ustawodawczych (zob. art. 188 Konstytucji RP regulujący zakres właściwości TK). Z drugiej jednak strony sąd, nie mogąc skierować pytania prawnego do TK, nie powinien być jednocześnie zmuszony do wydania orzeczenia naruszającego standardy konstytucyjne. Teza przeciwna byłaby niezgodna z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także zaprzeczałaby podstawowej roli sądów w demokratycznym państwie prawa, jaką jest ochrona prawa jednostki do sądu, to znaczy prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi rozstrzygnięcia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, za konieczne uznał wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Tylko w taki sposób możliwe było bowiem w niniejszej sprawie wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę. W wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50), TK podkreślił, że "ustawa powinna [...] określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby". Zdaniem TK, selekcja osób pełniących służbę publiczną – również, gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu, "może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny, jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia" – zob. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30. W wyroku tym TK podkreślił ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji, o czym już wspominano, jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania do państwa jako pracodawcy osób pełniących służbę (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy bowiem podkreślić, że do państwa jako pracodawcy, zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne, niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym, ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Należy zatem przyjąć, że kryteria zwalniania ze służby, bez względu na formę w jakiej następuje to zwolnienie, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy publicznej. Z takimi kryteriami nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, przy czym organ sformułował w istocie tylko jeden argument, z powodu którego złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia, a nie propozycję służby. Jak wynika bowiem z pisma organu z dnia 28 czerwca 2017 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa i złożenia jej propozycji służby, u podstaw podjęcia przez organ zaskarżonej czynności legło przekonanie tego organu, że w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Takie podejście niewątpliwie nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie może skutkować przerwaniem stosunku służby. Pismo to, nie będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie może być jednak podstawą do kształtowania sytuacji prawnej skarżącej. Ponadto, należy zauważyć, że organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Izby, pozostających w pionie mundurowym. Takie działanie organu nie może być uznane za uprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżąca, posiada wykształcenie "[...]". W okresie pełnienia służby skarżąca odbyła liczne szkolenia podnoszące jej kwalifikacje zawodowe. W okresie tym skarżąca była także wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszce propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i skutkiem jej odrzucenia, jest ustanie stosunku służbowego, zaskarżony akt podlega uchyleniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek, uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało opowiedzieć się za trwałością stosunku służby skarżącej i obok stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., uznać uprawnienie skarżącej do złożenia jej propozycji służby. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 wyroku był zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącej w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania uprawnienia, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.