II SA/Ol 677/13

Dnia 9 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi Z. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należy podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia "[...]" Specjalista Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 14 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 182), odmówił przyznania T. P. świadczenia z pomocy społecznej. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowieniem z dnia "[....]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Burmistrza do załatwienia wniosku T. P. z dnia 27 grudnia 2012r., w którym zwróciła się ogólnie o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Wyjaśniono, że w celu ustalenia potrzeb i możliwości wnioskodawczyni pracownicy socjalni podjęli próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Wskazano, że w dniu 18 marca 2013r. nie zastali wnioskodawczyni, a obecny W. P. (mąż strony) odmówił pracownikom socjalnym wejścia do domu. Również w dniu 25 marca 2013r. mąż wnioskodawczyni, przedstawiając pełnomocnictwo żony, odmówił wpuszczenia pracowników socjalnych do domu. Wręczył jedynie pracownikom wniosek o wyłączenie organu, zarzucając brak zaufania i nadziei na rzetelne załatwienie sprawy. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że ze względu na brak współdziałania strony, nie był w stanie ustalić jej sytuacji życiowej, zdrowotnej, bytowej i materialnej, tym samym zmuszony był orzec o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. T. P. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając, że przed jej wydaniem nie został rozpatrzony wniosek strony o wyłączenie ze sprawy Kierownika MOPS. Wyraziła wątpliwość, aby podpisujący decyzję specjalista (podległy służbowo kierownikowi) był rzeczywiście upoważniony do wydania decyzji. Stwierdziła, że zachodzi podejrzenie popełnienia czynu z art. 231 k.k., polegającego na przekroczeniu uprawnień przez Kierownika MOPS, który z naruszeniem art. 79 k.p.a. nie uprzedził strony o zamiarze przeprowadzenia przez podległe sobie służbowo osoby wywiadu środowiskowego w dniu 18 marca 2013r. Zarzuciła, że w ten sposób naruszony został jej mir domowy. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy odmówił w przedstawionych okolicznościach faktycznych przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Organ wyjaśnił treść art. 2, art. 11 § 2 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczono, że odmowa uzasadniona została niemożliwością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia aktualnej sytuacji rodziny, do czego organ I instancji obowiązany jest powołanymi w podstawie prawnej przepisami prawa, co w konsekwencji uniemożliwiło ocenę ustawowych przesłanek decydujących o uprawnieniu do świadczenia i zostało zakwalifikowane jako brak współdziałania zainteresowanej w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji, chcąc rozpatrzyć sprawę, wykazał zaangażowanie i próbował ustalić rzeczywistą sytuację majątkową rodziny odwołującej się, lecz nie zdołał tego osiągnąć tylko z powodu działań strony. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ stwierdził, że we wniosku z dnia 22 marca 2013r. strona zażądała wyłączenia od udziału w tym postępowaniu imiennie wskazanego Kierownika MOPS. Zaskarżona decyzja została zaś wydana przez pracownika Ośrodka działającego z upoważnienia Burmistrza. Organem pomocy społecznej jest Burmistrz, który w myśl art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej (art. 110 ust. 8 ustawy). W niniejszej sprawie upoważnienie takie zostało udzielone pracownikowi Ośrodka, a zatem kwestia wyłączenia Kierownika nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze na powyższą decyzję T. P. zarzuciła, że działanie organu I instancji było bezprawne. Wskazała, że wydanie decyzji przez specjalistę bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o wyłączenie jego przełożonego – Kierownika MOPS, naruszyło art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdziła, że powyższa manipulacja miała na celu przykrycie bezprawnego najścia jej miejsca zamieszkania w dniu 18 marca 2013r. Oświadczyła, że nigdy nie odmawiała współpracy w sprawie swojego ubóstwa. Podała, że utraciła zaufanie do organu z uwagi na zachowanie pracowników MOPS– ich bezprawne działania w dniach 18 i 25 marca 2013r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie kwestia wyłączenia Kierownika MOPS nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na fakt wydania decyzji przez pracownika Ośrodka, działającego z upoważnienia Burmistrza. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Podniósł, że można było podjąć więcej prób przeprowadzenia wywiadu. Wskazał, że w świetle ilości zgromadzonych pism strony, należy uznać za irracjonalny pogląd, że skarżąca nie chce dopuścić do przeprowadzenia wywiadu. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały przez skarżącą uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W szczególności w rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, że decyzja organu I instancji wydana została w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., co zarzuca skarżąca. Wskazać przede wszystkim należy, że w aktach administracyjnych sprawy (k. 426) znajduje się zarządzenie Burmistrza Dobrego Miasta z dnia 9 marca 2010r. upoważniające panią W. N., specjalistę pracy socjalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że osoba, która podpisała decyzję działała z upoważnienia Burmistrza. Tym samym nie zostały naruszone przepisy o właściwości. Poza tym z akt sprawy nie wynika w ogóle, aby imiennie wskazany Kierownik MOPS, którego wyłączenia domagała się skarżąca, uczestniczył w postępowaniu na jakimkolwiek etapie. Tym samym bezprzedmiotowe było rozpatrywanie zgłoszonego wniosku o jego wyłączenie. Skarżąca błędnie upatruje też, że podległość służbowa pomiędzy pracownikiem, który wydał decyzję, a jego przełożonym służbowym, którego wyłączenia domagała się, mieści się w normie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi o wyłączeniu z postępowania pracownika organu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Przepis ten wyraźnie odsyła do relacji osobistych pomiędzy pracownikiem, a stroną postępowania (adresatem decyzji), nie dotyczy zaś stosunków służbowych. Nie zachodziło więc wyłączenie pracownika z mocy prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności zastosowania wobec skarżącej sankcji z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ze względu na brak współpracy z pracownikami socjalnymi poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, w związku z ubieganiem się przez skarżącą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Skarżąca twierdzi, że nigdy nie odmawiała współpracy. Jednak przeczy temu jej postępowanie. Z urzędu wiadomym jest Sądowi w związku z rozpatrywaniem licznych skarg strony, że rodzina skarżącej korzysta stale z pomocy opieki społecznej. Przy czym wnioski te rozpatrują różne Ośrodki z uwagi na wnioski skarżącej o wyłączenie właściwych miejscowo organów gminy D. Tym samym strona, jak i jej mąż, działający z jej upoważnienia, świadomi są zasad udzielania tej pomocy. Skarżąca wie, że zgodnie z obowiązującym prawem ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad taki przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia (§ 2 ust. 1 i 2). Stosownie do ustępu 3 tego paragrafu wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. W myśl § 2 ust. 5 tego rozporządzenia - na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Z unormowań tych wynika, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania beneficjenta jest uprawnieniem i obowiązkiem pracowników socjalnych. Czynność ta powinna zostać przeprowadzona możliwie najszybciej, w godzinach pracy Ośrodka. Stąd wniosek, że pracownicy socjalni nie muszą zapowiadać swojego przybycia w godzinach pracy i jeżeli zastaną wnioskodawcę w miejscu zamieszkania, powinien on umożliwić przeprowadzenie wywiadu. Tylko nieobecność wnioskodawcy w miejscu zamieszkania uzasadnia zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W rozpoznawanej sprawie tak też uczynił pracownik socjalny. Ponieważ w dniu 18 marca 2013r. nie zastano w domu T. P., tylko jej męża, który odmówił wpuszczenia pracowników socjalnych do mieszkania, jak sam stwierdził z tego powodu, że nie był przygotowany na wywiad, pisemnie powiadomiono skarżącą o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 25 marca 2013r. o godz. 12:00. Zawiadomienie to podjął mąż skarżącej w dniu 19 marca 2013r. W odpowiedzi mąż skarżącej, powołując się na jej pełnomocnictwo, sporządził wniosek o wyłączenie Kierownika MOPS i przekazał go pracownikom socjalnym przybyłym o umówionej godzinie w dniu 25 marca 2013r. Przedstawił też wówczas pisemne upoważnienie żony do wręczenia tego wniosku pracownikom w dniu 25 marca 2013r. Mimo zapowiedzi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skarżąca nie usprawiedliwiła swojej nieobecności, chociaż wiedziała o zamierzonej czynności. Obecny mąż skarżącej odmówił złożenia jakichkolwiek wyjaśnień i wpuszczenia pracowników socjalnych do domu. Powyższe okoliczności przekonują, że skarżąca i jej mąż nie chcieli dopuścić do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, odmawiając jakiejkolwiek współpracy w tym względzie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia miru domowego, skoro mąż skarżącej nie wpuścił pracowników socjalnych do środka. Zaznaczyć należy, iż w analizowanej sprawie, co podkreślone zostało w zaskarżonej decyzji, celem wywiadu środowiskowego miało być ustalenie potrzeb i możliwości rodziny, co wymagane było do rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku, zwłaszcza, że skarżąca nie określiła jakiej pomocy oczekuje. W tej sytuacji niezrozumiała jest postawa skarżącej, uniemożliwiająca przeprowadzenia ostępowania zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i ustalenia w sposób prawidłowy jej sytuacji materialno-bytowej. Podkreślić należy, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania jest konieczne. Pracownik socjalny musi osobiście zapoznać się z warunkami socjalnymi wnioskodawcy i w tym celu jest on zobowiązany udostępnić pracownikowi wszystkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Żadne pośrednie środki dowodowe nie mogą zastąpić tej czynności. Powyższe nie wyklucza wprawdzie obowiązku podejmowania przez organy orzekające w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), gdyż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), to istotnym jest, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej, czy też negatywnej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego, będącego źródłem niezbędnych informacji. Zauważyć należy, że do tej pory niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy była kwalifikowana w orzecznictwie jako brak współpracy, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania świadczenia na mocy art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Obecnie jednak obowiązuje od dnia 11 maja 2013r. przepis art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej (dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b) ustawy z dnia 22 lutego 2013r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U z 2013r. poz. 509), zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i jej wzruszenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 2013r. poz. 461).