II SA/Ol 677/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Wójta Gminy "[..]" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej organ I instancji) przyznał D. G. (dalej skarżąca) zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, na okres od 1 maja 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. w kwocie 350,50 zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że o przyznaniu pomocy w formie zasiłku okresowego zdecydował fakt spełnienia warunków określonych w ustawie o pomocy społecznej. Stwierdzono, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że dochód łączny skarżącej ustalony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 0 zł i jest niższy od kryterium dochodowego rodziny określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 701 zł. Wskazano, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej, czyli w sytuacji skarżącej, zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Zaznaczono, że z przepisów wynika, iż kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca. Wskazała na swoją trudną sytuację materialna, prezentując zestawienie ponoszonych przez nią kosztów życia i utrzymania. Zaprezentowała również swoje stanowisko na temat pracy lokalnego ośrodka pomocy społecznej, odnosząc przy tym swoją sytuację materialną do sytuacji innych podopiecznych ośrodka pomocy społecznej. Skarżąca podkreśliła, że zasiłek okresowy, przyznany jej w minimalnej wysokości, jest pomocą niewystarczającą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że przyznając skarżącej zasiłek okresowy organ I instancji nie potraktował skarżącej w sposób mniej korzystny niż pozostałych podopiecznych. Tym samym ustalając wysokość kwoty zasiłku okresowego wobec skarżącej nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zaznaczono również, że skarżąca objęta jest stałym wsparciem w ramach pomocy społecznej. Kolegium podniosło również, że nie było uprawnione do zajmowania stanowiska w zakresie podnoszonych przez skarżącą okoliczności, mogących świadczyć o marnotrawieniu środków pomocy społecznej przez innych podopiecznych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skargę na wspomnianą wyżej decyzję Kolegium wywiodła skarżąca. W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo opisała swoją sytuację życiową i materialną. Zwróciła uwagę na rosnące ceny niezbędnych do życia produktów, stwierdzając, że przyznane świadczenia są niewystarczające na uregulowanie rachunków i zakup niezbędnych produktów, w tym żywności. Stwierdziła, że brak regularnego spożywania posiłków ma negatywny wpływ na jej zdrowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzenie oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, doprowadziło do konstatacji, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018, poz. 1508), dalej u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanej decyzji), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s.). Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). Natomiast okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, na mocy art. 38 ust. 5 u.p.s. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca spełnia ustawowe wymogi do otrzymania wnioskowanego zasiłku okresowego. Skarżąca jest osobą bezrobotną (nie osiąga dochodu), bez prawa do zasiłku. W ocenie Sądu, rozpoznając wniesione przez skarżącą podanie o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej organy obu instancji nie rozważyły w należyty sposób wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, jak też nie wyjaśniały dlaczego zasiłek okresowy został przyznany został skarżącej w takiej wysokości na okres czterech miesięcy. Pomimo że zasiłek okresowy, w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania, jest świadczeniem obligatoryjnym, to w świetle art. 38 u.p.s. określenie wysokości świadczenia poddane zostało uznaniu organu administracji. W zakresie wysokości świadczenia ustawodawca określił maksymalne oraz minimalne granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy), natomiast przy ustaleniu okresu, na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, ustawodawca zobowiązał organy do uwzględniania okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 u.p.s.). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustalenie okresu przysługiwania zasiłku, w odróżnieniu od wysokości świadczenia, nie jest ustalane na podstawie konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w redakcji art. 38 ust. 5 u.p.s. sformułowanie, zgodnie z którym organ ustala okres na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy powoduje, że organ jest zobowiązany do wskazania konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Okoliczności powyższe muszą być przy tym tak ustalone i wyjaśnione, aby same narzucały okres, w jakim zainteresowany polepszy trudną sytuację życiową (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 187). W powyższym zakresie i rozumieniu decyzja o przyznaniu zasiłku jest więc decyzją związaną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy w pierwszej kolejności, że uznaniowość rozstrzygnięcia w zakresie wysokości zasiłku okresowego nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek dokonania ustaleń i szczegółowego rozważenia potrzeb wnioskodawcy, przy równoczesnym uwzględnieniu zestawienia rozmiarów udzielanej pomocy, ilości beneficjentów, środków wydatkowanych i wzglądu na możliwości pomocy społecznej. Równocześnie organy administracji publicznej orzekając w sprawie zasiłku okresowego obowiązane są do kierowania się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, w tym zasadą pomocniczości oraz zasadą udzielania pomocy w rozmiarze odpowiadającym okolicznościom konkretnej sprawy, przy uwzględnianiu możliwości pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. o sygn. I OSK 1557/06 oraz z dnia 16 października 2007 r., sygn. I OSK 58/07, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie organ I instancji przyznał skarżącej kwotę zasiłku w wysokości 350,50 zł, nie uzasadniając dlaczego nie mogła być jej przyznana kwota wyższa niż minimalna. W ocenie Sądu brak stosownego uzasadnienia w tym zakresie świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wydając rozstrzygnięcie powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którym kierował się załatwiając sprawę. Wyjaśnienie to w szczególności powinno znaleźć uzewnętrznienie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa (w zakresie wysokości zasiłku okresowego), która niespełna wyżej opisanych wymogów stanowi tym samym decyzję noszącą znamiona dobrowolności. W ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja Kolegium w nie spełniają powyższych wymogów. W szczególności przy rozstrzyganiu sprawy nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do potrzeb skarżącej, możliwości finansowych opieki społecznej, ilości potrzebujących oraz średniej wysokości udzielanych świadczeń (zasiłku okresowego). Sąd stwierdza, że o tym, czy zasiłek będzie przyznany w rozmiarze wyższym, bądź niższym należy rozstrzygać biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu, w rozstrzygnięciu organów zabrakło takich ustaleń. Nie jest przy tym zasadny argument podniesiony przez Kolegium, że z wyjaśnień organu I instancji wynika, iż nie przyznał on żadnemu podopiecznemu "podwyższonego zasiłku okresowego", ponieważ brak jest w tym zakresie stosownej uchwały. Przede wszystkim należy zauważyć, że funkcjonowanie w obrocie prawnym takiej uchwały nie zmieniłoby tego, że organ przyznając zasiłek okresowy nadal "poruszałby się" w określonych widełkach kwotowych. Tym samym przyznając taki zasiłek w najniższej możliwej kwocie zobowiązany jest uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jeszcze raz należy podkreślić, że samo przyznanie zasiłku okresowego ma charakter obligatoryjny po spełnieniu określonych przesłanek. Natomiast już ustalenie jego wysokości odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Skoro zaś organ wydatkuje środki publiczne i ustala konkretną kwotę jaka ma być przyznana w ramach zasiłku okresowego, to jego obowiązkiem jest precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego akurat taka konkretna suma świadczenia została przyznana skarżącej. Innymi słowy dlaczego przyznana skarżącej kwota będzie odpowiednia w stosunku do jej sytuacji życiowej i materialnej oraz biorąc pod uwagę potrzeby innych osób i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do okresu przyznanego świadczenia podnieść należy, że zasiłek okresowy został przyznany skarżącej na okres czterech miesięcy. Jak już wcześniej wskazano, przepis art. 38 ust. 5 u.p.s. nakazuje ustalenie okresu, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy, przy czym rozstrzygnięcie to nie zostało pozostawione sferze uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wykładnia systemowa i celowościowa ustawy o pomocy społecznej nakazuje uznać, że okoliczności sprawy, do jakich odwołuje się przepis art. 38 ust. 5 u.p.s., to przede wszystkim okoliczności związane z sytuacją życiową i materialną wnioskodawcy. Takimi okolicznościami nie mogą być natomiast możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, który orzeka o długości przyznanego zasiłku okresowego, jest bowiem wskazanie konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Jak wskazuje analiza zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy zaniechały przybliżenia powyższych okoliczności, co dodatkowo wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania. Reasumując, wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję nie uzasadniono w wystarczający sposób wysokości przyznanego zasiłku okresowego, jak i czasu na jaki została przyznana wnioskowana pomoc. W konsekwencji w toku postępowania nie uwzględniono zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, twierdzenia organów nie zostały udowodnione, ocena materiału dowodowego została dokonana bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponowne rozpatrując sprawę organy powinny zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.