II SA/Ol 680/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi W.C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.C. kwotę 5100 zł (słownie: pięć tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył W.C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "M" karę w wysokości 60 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. budynku biurowego mieszczącego się przy ulicy M.M. "[...]" w O. W uzasadnieniu podano, iż podczas kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2007 roku stwierdzono, że budynek jest użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podano, iż roboty budowlane zostały całkowicie zakończone. Jednakże zgodnie z treścią pozwolenia na budowę oraz art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania budynku zaliczonego do kat. XVI (obiekty biurowe) należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazano, iż inwestor prowadzi w budynku działalność gospodarczą. Fakt nielegalnego użytkowania został potwierdzony przez Państwową Inspekcję Pracy podczas przeprowadzonej w dniu 24 marca 2006r. kontroli przedmiotowego budynku. Podano, iż w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto podano sposób wyliczenia kwoty wymierzonej kary z powołaniem się na stosowne przepisy Prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W.C. Podał, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na przełomie marca i kwietnia 2006r. W tym czasie został złożony wniosek m.in. do Państwowej Inspekcji Pracy o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, jednakże PIP wyraził sprzeciw. W związku z tym przystąpiono do robót naprawczych i kończenia prac budowlanych, zaś biuro firmy zostało zlokalizowane w siedzibie Zakładów Cukierniczych "[...]" w D. Od tego czasu obiekt nie był w ogóle użytkowany, nie powieszono nawet szyldu firmy. W obiekcie zgromadzono jedynie zapakowane meble i budynek był stale dozorowany. Żalący się wyjaśnił, iż z końcem stycznia 2007 roku zostały usunięte usterki budynku wskazane przez Państwową Inspekcję Pracy i rozpoczął się montaż urządzeń komputerowych. W tym czasie przebywali w budynku pracownicy firmy. Miało to miejsce w dniu 30 stycznia 2007 roku (w dniu kontroli). W dniu 9 lutego 2007 roku uzyskano pozytywną opinię Nadinspektora Pracy z Państwowej Inspekcji Pracy. Podniesiono, iż w dniu 15 lutego 2007 roku udostępniono budynek dwóm przedstawicielom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, którzy nie stwierdzili oznak użytkowania budynku. Ponadto żalący się podniósł iż niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania jego reprezentanta zgłosił się do organu celem wyjaśnienia sprawy, lecz uzyskał informację iż z wszelkimi wyjaśnieniami należy poczekać do wydania przez organ stosownego postanowienia. Wobec powyżej przytoczonych okoliczności sprawy żalący się uznał nałożoną na niego karę za nieuzasadnioną. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie, zaś materiał dowodowy został dokładnie zebrany i w pełni potwierdza poczynione ustalenia. Z akt sprawy wynika, iż strona przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co potwierdziła wizja lokalna. W związku z tym inwestor naruszył przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara ta została naliczona zgodnie z zasadami określonymi we wskazanej ustawie. Ponadto zaznaczono, iż dla organów nadzoru budowlanego nie mają znaczenia ustalenia innych organów dotyczących określonego obiektu budowlanego. Zatem ustalenia Państwowej Inspekcji Pracy mają znaczenie jedynie dowodowe dla potwierdzenia, iż budynek był rzeczywiście nielegalnie użytkowany. Wyjaśniono również stronie, iż w toku postępowania miała ona zagwarantowane wszystkie prawa przysługujące jej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o których została poinformowana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 12 lutego 2007 roku. Na powyższe postanowienie skargę złożył W.C., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez niedokonanie dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnego rozważenia zgromadzonych okoliczności oraz naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku nieprzystąpienia do jego użytkowania. Skarżący zarzucił, iż organ oparł się jedynie na wynikach kontroli z dnia 30 stycznia 2007r. Jednakże pracownik dokonujący tej kontroli nie dokonał pełnych oględzin budynku, a ograniczył się do zapytania przebywających w recepcji pracowników instalujących sprzęt komputerowy o pozwolenia na użytkowanie. Nie uwzględniono natomiast wyników następnej kontroli, która wykazała iż w budynku nie przebywają pracownicy skarżącego, a sprzęt biurowy jest zmagazynowany i zabezpieczony. W związku z tym przyjęto nieprawdziwą tezę, iż po wszczęciu postępowania skarżący zaprzestał użytkowania budynku. W związku z tym zarzucono naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wyniku niekompletnej kontroli i braku rozważenia innych okoliczności podniesionych przez skarżącego w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni przesłanki zaskarżonego orzeczenia przedstawione w jego uzasadnieniu. Wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest zobowiązany do wymierzenia kary w przypadku, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że określony obiekt był nielegalnie użytkowany, zaś z akt niniejszej sprawy wynika to w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w postępowaniu organu pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 7 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały uchylone, lecz jedynie ze względów formalnych. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które uniemożliwiły pozostawienie zaskarżonych postanowień w obrocie prawnym. Stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55 powołanej ustawy, który stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek ten dotyczy między innymi wskazanych w tym przepisie obiektów budowlanych, wśród nich należących do kategorii XVI, tj. budynków biurowych. Natomiast przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia wskazanych w ustawie obowiązków rodzi odpowiedzialność administracyjną w postaci kary, która jest nakładana przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przy czym - jak słusznie zauważył organ - przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter obligatoryjny, co oznacza iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 powołanej ustawy organ ma obowiązek wymierzenia kary, której wysokość określają przepisy ustawy. Jednakże warunkiem nałożenia kary jest jednoznaczne ustalenie, iż obiekt był użytkowany jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowy budynek należy do kategorii XVI obiektów budowlanych (budynek biurowy) i zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, aby przystąpić do jego użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Warunek ten został zresztą zapisany w pkt. 5 decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Jak wynika z akt sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku została wydana w dniu "[...]" i doręczona przedstawicielowi strony w dniu 29 marca 2007r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 kwietnia 2007r., a zatem dopiero z tą datą skarżący mógł legalnie użytkować przedmiotowy obiekt. Podnieść jednak należy, iż ustalenia co do nielegalnego użytkowania obiektu organ oparł wyłącznie na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2007 roku oraz kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy. Nie sposób uznać, aby tak przeprowadzone postępowanie było wyczerpujące. Przede wszystkim – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – ustalenia innych organów nie mają znaczenia dla organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek przeprowadzenia postępowania spoczywa na organie, który jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia. Przy czym wskazać należy, iż fakt użytkowania budynku stwierdzony przez Państwową Inspekcję Pracy został zawarty jedynie w piśmie tego organu, a nie potwierdzony w formie protokołu (który ewentualnie mógłby mieć wartość dowodową). W związku z tym pismo to nie może być uznane za dowód w niniejszej sprawie. Jednakże fakt użytkowania obiektu nie został także należycie udokumentowany przez organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie. Wprawdzie z kontroli przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2007r. sporządzony został protokół, jednakże zawarto w nim jedynie stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany, roboty budowlane zostały w całości zakończone, a przedstawicielka inwestora nie okazała pozwolenie na użytkowanie obiektu. Jednakże w swoim zażaleniu skarżący podał, iż w dacie kontroli w budynku przebywali jedynie pracownicy dokonujący instalacji sprzętu komputerowego. Wobec tak lakonicznej treści protokołu z kontroli nie sposób było zweryfikować wyjaśnień przedstawionych przez stronę. W tej sytuacji należało zatem przesłuchać, z zachowaniem wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zwłaszcza w art. 83 § 3 Kodeksu), osobę która była obecna przy sporządzaniu protokołu, a także ewentualnie inne osoby, które w dacie kontroli przebywały w budynku w celu zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Dopiero uzupełnienie postępowania we wskazanym zakresie pozwoli organowi na właściwą ocenę zebranego materiału dowodowego. Należy jednak wskazać, iż w trakcie postępowania organ winien wyjaśnić także inne okoliczności, które mogą przyczynić się do ustalenia daty faktycznego rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu. Jak podał skarżący w swoim zażaleniu na czas prac wykończeniowych zlokalizował siedzibę swojego przedsiębiorstwa w Zakładach Cukierniczych "[...]" w D. Jednakże z jednej z dołączonych przez skarżącego Sądowi kopii faktur, wystawionej w dniu 13 lutego 2007r. (a zatem przed datą wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) jako adres firmy "M." wskazany jest adres pod którym mieści się przedmiotowy budynek (tj. ul. M.M. "[...]"). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007r. Nr 155 poz. 1095 ze zm.) wpisowi do ewidencji podlega m.in. oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu do doręczeń przedsiębiorcy, adres, pod którym wykonywana jest działalność gospodarcza, a jeżeli przedsiębiorca wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania – adres głównego miejsca wykonywania działalności i oddziału, jeżeli został utworzony. Przy czym w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 zmianę danych (w tym także tych określonych w powołanym wyżej przepisie) przedsiębiorca jest zobowiązany zgłosić w terminie 7 dni od dnia tej zmiany. Podobnie obowiązek dokonywania stosownych zmian odnośnie siedziby firmy zawierają przepisy ustaw podatkowych. W związku z tym organ winien ustalić, w jakiej dacie skarżący dokonał zmiany powyższych danych w organie ewidencyjnym oraz organie podatkowym. Ustalenia w tym zakresie mogą bowiem służyć wyjaśnieniu faktycznej daty rozpoczęcia użytkowania obiektu. Przy czym skarżącemu należy wyjaśnić, iż mógł on rozpocząć legalne użytkowanie obiektu dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Zatem jakakolwiek forma użytkowania obiektu przed tą datą (nawet czasowa), upoważnia organ do nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.