II SA/Ol 681/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adw. P. L. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W dniu 5 czerwca 2019r. K.B. (dalej jako: skarżący) złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wniosek o dofinansowanie mu zakupu aparatu słuchowego do lewego ucha w wysokości 800 zł. Decyzją z [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 800 zł z przeznaczeniem na zakup aparatu słuchowego do lewego ucha. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 106 ust. 4, art. 39 ust. 1, 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 5, 6, art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1508 ze zm.) zwanej dalej: u.p.s., § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1358). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, ma syna, z którym nie utrzymuje kontaktu. Skarżący mieszka w domu pomocy społecznej i w związku z tym ponosi opłaty za pobyt w wysokości 497,65 zł miesięcznie. Posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga przyjmowania leków. Z uwagi na schorzenie narządu słuchu potrzebuje aparatu słuchowego. W lutym 2019r. skarżący kupił aparat na prawe ucho za kwotę 1410 zł, kwotę 350 zł otrzymał w formie specjalnego zasiłku celowego w [...] 2019r. Podano, że z informacji uzyskanych od pracownika firmy handlowej zajmującej się sprzedażą aparatów słuchowych wynika, że w maju 2016r. skarżący kupił aparat na lewe ucho. Podczas wywiadu skarżący oświadczył, że aparat zepsuł się, jednak zepsuty aparat nie został okazany pracownikowi socjalnemu. Skarżący przedstawił fakturę pro-forma z firmy handlowej zajmującej się sprzedażą aparatów słuchowych z której wynika, że koszt zakupu nowego aparatu wynosi 2010 zł. Z ustaleń organu wynika, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 772,53 zł (emerytura w wysokości 588,11 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł), kwota ta przekracza kwotę uprawniającą do przyznania zasiłku celowego. Organ nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Podano, że pomoc w formie zasiłków celowych ma charakter fakultatywny i uznaniowy, co oznacza, że należy udzielać podopiecznym pomocy i wsparcia a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że odłożył na aparat słuchowy kwotę 1200 zł, ale brakuje mu jeszcze 800 zł. Podniósł, że potrzebuje aparatu, gdyż bardzo źle słyszy, co uniemożliwia mu prawidłowe funkcjonowanie. Decyzją z [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że miesięczny dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. W tej sytuacji można było rozważyć jedynie przyznanie specjalnego zasiłku celowego, którego przyznanie nie jest uzależnione od sytuacji dochodowej. Kolegium wskazało, że zasadą pomocy społecznej jest jej subsydiarność, tzw. pomocniczość. Zasada ta prawidłowo została zastosowana przez organ I instancji, który wykazał jakimi środkami finansowymi dysponuje na pomoc społeczną w formie zasiłków celowych, wskazał średnią wysokość przyznawanego świadczenia i podał, że w pierwszej kolejności pomoc ta przyznawana jest osobom i rodzinom, które nie posiadają żadnych dochodów. Nadto Kolegium wyjaśniło, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a przypadek taki nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ przyznał, że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna, jednak niepełnosprawność skarżącego oraz istniejąca od dłuższego czasu wada słuchu nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w świetle art. 41 pkt 1 u.p.s. Poza tym w [...] 2019r. przyznano już skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości 350 zł, podczas gdy średnia wysokość przyznawanych zasiłków celowych w maju 2019r. wyniosła 148,25 zł. Kolegium wskazało, że możliwość udzielenia świadczeń z pomocy społecznej nie zależy tylko od potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale także od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Na powyższą decyzję K.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o przyznanie mu kwoty 800 zł na dofinansowanie zakupu aparatu słuchowego, gdyż jest osobą niepełnosprawną i źle słyszy. Podniósł, że udało mu się samodzielnie odłożyć 1200 zł na kupno nowego aparatu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że sytuacja skarżącego nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. Niezbędnymi potrzebami osoby lub rodziny są potrzeby związane z pożywieniem, zaopatrzeniem w odzież i mieszkaniem. Aparat słuchowy na drugie ucho nie może być uznany za taką niezbędną potrzebę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zakwestionował stanowisko organów administracji publicznej w skardze do tut. Sądu, oczekując wydania orzeczenia zgodnego z jego wnioskiem. Należy jednak wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. Nie może zatem orzekać o prawach lub obowiązkach stron. To do organów należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy. Sąd administracyjny bada czy organy rozstrzygające sprawę merytorycznie uczyniły to zgodnie z prawem materialnym i z poszanowaniem wszelkich reguł procesowych. Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący - art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) dalej zwanej: k.p.a. Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do ośrodka pomocy społecznej z wnioskiem o dofinansowanie mu zakupu aparatu słuchowego w wysokości 800 zł. Granice materialne niniejszej sprawy wyznaczają zatem art. 39 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z kolei art. 41 pkt 1 u.p.s. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Poza tym nie budzi wątpliwości Sądu, że organy winny w tym zakresie uwzględnić dyspozycję art. 2 ust. 1 u.p.s., który określa cele pomocy społecznej jako instytucji polityki przestrzennej państwa i wespół z art. 3 ust. 4 u.p.s. jest instytucją tej polityki mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przewidziana w art. 41 u.p.s. możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "może być przyznany". Przyjęta w art. 41 u.p.s. konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, a także co do jego wysokości, bowiem organ ma możliwość uwzględnienia żądania strony tylko w określonym zakresie, jeżeli uznana takie rozstrzygnięcie za uzasadnione ww. okolicznościami sprawy. Uznanie administracyjne daje organowi pomocy społecznej pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Samodzielność organu w wyborze spośród dwóch lub większej ilości możliwych skutków prawnych nie jest bowiem zupełnie dowolna i swobodna, lecz jest ograniczona przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie, jak i w innych normach prawnych - w szczególności normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się co prawda do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, o ile jednak w prowadzonym przezeń postępowaniu respektowano podstawowe reguły procesowe, które wyznaczają pewien standard postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem norm prawa procesowego, co w konsekwencji prowadziło również do naruszenia norm prawa materialnego. Organy obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup aparatu słuchowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Jednocześnie organ I instancji ani jednym słowem nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji dlaczego nie przyznał skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, zwłaszcza, że sam skarżący we wniosku nie sprecyzował formy oczekiwanej pomocy. Organ stwierdził jedynie, że nie znaleziono przesłanek uzasadniających przyznanie takiego zasiłku oraz podał, że środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone. Z kolei organ II instancji uznał, że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna, jednak niepełnosprawność skarżącego oraz istniejąca od dłuższego czasu wada słuchu nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku, w świetle art. 41 pkt 1 u.p.s. Tymczasem niezbędnym warunkiem dla zastosowania w sprawie indywidualnej normy wynikającej z art. 41 u.p.s., a więc wartościowania w granicach uznania administracyjnego, jest ustalenie czy w konkretnym stanie faktycznym zachodzi nadzwyczajna potrzeba (zdrowotna, bytowa, społeczna, rodzinna itp.) - czyli ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Takie działanie narusza zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Milczenie organów w temacie zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s., co do sytuacji skarżącego, uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie kontroli w tym zakresie. Samo przytoczenie treści art. 41 pkt 1 u.p.s. nie zwalnia organu od podania w uzasadnieniu dlaczego odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego w jakiejkolwiek wysokości, w sytuacji gdy skarżący jest osobą niepełnosprawną, wymagającą leczenia w związku ze stwierdzonymi [...], mającą problemy ze słuchem, co tym bardziej utrudnia mu funkcjonowanie na co dzień. Nie wzięto pod uwagę także okoliczności, iż skarżący z uwagi na swoją szczególną sytuację zdrowotną, materialną oraz rodzinną przebywa w domu pomocy społecznej, w którym przebywają także inni pensjonariusze o różnych schorzeniach i stanie zdrowia, co dodatkowo winno zwrócić uwagę organów, iżby dla prawidłowego funkcjonowania skarżącego w tym środowisku możliwość skutecznego kontaktu z innymi osobami była zapewniona dla poprawnego funkcjonowania w tym otoczeniu. Jak same organy zauważyły, dochód skarżącego wynosi 772,53 zł (emerytura w wysokości 588,11 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł) i po odjęciu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 497,65 zł miesięcznie, pozostaje mu kwota 274,88 zł. Brak oceny tych okoliczności w kontekście zaistnienia bądź też nie sytuacji szczególnej w uzasadnieniu decyzji umożliwia weryfikację toku myślenia organów i ocenę zasadności zajętego stanowiska. Brak rozważań na temat prawa skarżącego do zasiłku specjalnego celowego w związku z jego sytuacją życiową i zaistniałą potrzebą zakupu aparatu słuchowego powoduje, że Sąd nie może dokonać oceny, czy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Niewyjaśnienie i nierozważenie tych okoliczności faktycznych stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania związanych z przyznanym prawem pomocy Sąd orzekł w oparciu o art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 18).