II SA/Ol 681/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 28 kwietnia 2025 r. Wójt Gminy W. (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku J. N. (dalej jako: inwestor lub skarżący), odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji nowej zabudowy zagrodowej na części działki nr (...) położonej w obrębie M., gmina W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji położony jest w "Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny (...)", o którym mowa w rozporządzeniu nr (...) Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny (...) (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr (...), poz. (...), dalej jako: rozporządzenie Wojewody nr 155), a zgodnie z tym rozporządzeniem na terenie tym obowiązują szczegółowe uwarunkowania, w tym ustalenia dotyczące czynnej ochrony poszczególnych ekosystemów obszaru, jak również zakazy wprowadzone na przedmiotowym terenie w kolejnych punktach § 4 ust. 1 rozporządzenia Wojewody nr 155. Wyjaśniono, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora został wysłany do uzgodnienia mi. w zakresie ochrony przyrody, ale nie uzyskano odpowiedzi Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: RDOŚ). Zatem stosownie do art. 53 ust. 5c u.p.z.p. projekt decyzji został uznany za uzgodniony. Jednakże należało rozstrzygnąć o zgodności wniosku inwestora z rozporządzeniem Wojewody nr 155. Wskazano, że przedmiotowa działka o powierzchni 1,09 ha graniczy z drogą powiatową, rozciągając się wzdłuż linii brzegowej rzeki L. na odcinku ok. 260 m, zaś za drogą powiatową rozciąga się jezioro O. Podniesiono, że we wniosku jak teren inwestycji wskazano powierzchnię ok. 3500 m2 i określono lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego: w odległości ok. 112 m od granicy pasa drogi powiatowej, w odległości ok. 55 m od granicy ewidencyjnej rzeki L. oraz w odległości ok. 127 m od linii brzegowej jeziora O. Organ wyjaśnił, że przedłożony wniosek o warunki zabudowy pozostaje w oczywistej sprzeczności § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nr 155, tj. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej lub rybackiej. Wskazano, że planowany budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest w 100-metrowej strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki L., a ponadto cała działka nr (...) położona jest w strefie ochronnej rzeki L. i jeziora O. Nie ma zatem innego miejsca na posadowienie budynku bez naruszenia zakazu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nr 155. W ocenie organu pierwszej instancji nie ma również możliwości zastosowania odstępstw od przytoczonego wyżej zakazu, gdyż określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nr 155 wyjątek dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej lub rybackiej, a planowana inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego, ani obiektu służącego racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Wyjaśniono, że organ pierwszej instancji rozważył także możliwość zastosowania odstępstw zawartych w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Wojewody nr 155. Wskazano, że zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody nr 155 zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach ustalonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych. Jednakże działka objęta wnioskiem nie stanowi obszaru zwartej zabudowy wsi, jak również nie jest to obszar wskazany w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (uchwała Nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...), dalej jako: Studium Gminy) jako tereny zabudowane, zaś do terenu inwestycji bezpośrednio przylega tyko jedna zabudowana działka o nr (...), a wskazany w przepisie warunek przewiduje, że muszą być zabudowane przynajmniej dwie działki przyległe do działki inwestycyjnej, aby realizacja budynku stanowiła uzupełnienie zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Wojewody nr 155 zakaz nie dotyczy także siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów, a nic nie wskazuje na to, aby realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej stanowiła uzupełnienie istniejącego siedliska rolniczego. Natomiast stosownie do § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Wojewody nr 155 zakaz nie dotyczy także wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z RDOŚ, a wniosek nie dotyczy tego rodzaju inwestycji. Wskazano, że organ pierwszej instancji rozważył również możliwość zastosowania odstępstwa na podstawie art. 24 ust. 2, pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którymi zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, ale żadne z tych odstępstw nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Stwierdzono zatem, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor wnosząc o jej zmianę i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, a w razie braku przesłanek do zmiany decyzji uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił: - nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie mające wpływ na treść decyzji poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy oraz wydanie decyzji na podstawie jedynie twierdzeń organu bez właściwego udziału inwestora, niepodjęcie żadnych czynności celem poczynienia ustaleń w przedmiocie istotnym dla sprawy oraz oparcie ustaleń faktycznych; - wydanie decyzji w oparciu o nieaktualny akt prawny tj. rozporządzenie Wojewody, gdyż akt ten został uchylony, a był też nieprawidłowo publikowany; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał wpływ na jego treść poprzez przyjęcie, że skarżący nie przedstawił dokumentów niezbędnych dla wydania decyzji; - naruszenie art. 7 k.pa w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy takich jak: oględziny na miejscu, rozprawy administracyjnej, podczas której strony będą mogły przedstawić swoje stanowisko, a tym samym niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego w całości, który umożliwiłby wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wydanie decyzji merytorycznej w sposób prawidłowy; - naruszenie art 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 77 § 4 k.p.a. i 10 k.p.a. w związku z art. 73 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów dotyczących prowadzenie sprawy w sposób uniemożliwiający stronie działającej bez zawodowego pełnomocnika należyte działanie i reprezentowanie jej praw, nieuzasadniony okolicznościami i stopniem skomplikowania sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów i nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy, a w toku postępowania odwoławczego niepoinformowanie inwestora o przysługujących mu na tym etapie uprawnieniach, a także nierozpatrzenie wszystkich lub niedostateczne rozpatrzenie podniesionych przez inwestora zarzutów i niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, które organ winien brać pod rozwagę z urzędu oraz niestwierdzenie wadliwości postępowania w sytuacji zaniechania informowania inwestora działającego bez zawodowego pełnomocnika o przysługujących mu uprawnieniach w toku postępowania oraz o faktach znanych organowi z urzędu w sytuacji braku wiedzy inwestora i niepoinformowanie o możliwości składania w toku postępowania wniosków dowodowych oraz zgłoszonych żądań; - naruszenie art 12 k.p.a. poprzez pobieżne załatwianie sprawy oraz nieprzeprowadzenie czynności postępowania pomimo istniejących możliwości ich przeprowadzenia oraz nieuwzględnienie wszystkich wniosków składanych przez inwestora; - naruszenie art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na podstawie części przeprowadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco i w żaden sposób zweryfikowany; - art. 84 k.p.a. i art 85 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci dokumentów przedłożonych przez inwestora, pominięcie stanowiska inwestora oraz nieprzeprowadzenie czynności, które organ winien był przeprowadzić z urzędu w szczególności rozprawy administracyjnej. Decyzją z 3 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunku zgodności z przepisami odrębnymi, a nie jak twierdzi odwołujący - z powodu nieprzedstawienia przez niego dokumentów niezbędnych dla wydania decyzji. Podano, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny (...), który został ustanowiony rozporządzeniem Wojewody nr 155 i jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał własnej oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska i wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z przepisem z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nr 155, który wprowadza na w/w obszarze zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Podkreślono, że organ pierwszej instancji rozważył także możliwość zastosowania odstępstw od w/w zakazu. Jednakże przedmiotowa inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego, ani obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; realizacji inwestycji celu publicznego (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Wojewody nr 155). Wskazano, że planowane zamierzenie nie dotyczy: obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z RDOŚ (§ 4 ust. 5 rozporządzenia Wojewody nr 155). W ocenie Kolegium postępowanie mające na celu zbadanie wpływu planowanej inwestycji na Obszar Chronionego Krajobrazu zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w przepisach k.p.a. Podkreślono, że działka inwestycyjna stanowi grunt niezabudowany i jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, która jest pod ochroną, a ponadto nieopodal (w odległości ok. 19 m) znajduje się jezioro O. Zatem realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się ze złamaniem zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nr 155, a stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest jasne i przekonujące. Kolegium nie dostrzegło także uchybień natury proceduralnej, które miałyby wpływ na możliwość dokonania prawidłowej oceny materialnoprawnej sprawy. Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika , wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia w całości decyzji z 28 kwietnia 2025 r. wydanej przez organ pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez, uwzględnienie wniosku wszczynającego postępowanie oraz zasądzenie kosztów i wydatków postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; - nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 2 p. 2 i art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie mające wpływ na treść decyzji poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy oraz wydanie decyzji na podstawie jedynie twierdzeń organu bez właściwego udziału skarżącego, niepodjęcie żadnych czynności celem poczynienia ustaleń w przedmiocie istotnym dla sprawy oraz oparcie ustaleń faktycznych; - wydanie decyzji w oparciu o nieaktualny akt prawny tj. rozporządzenie Wojewody nr 155, gdyż akt ten został uchylony a był też nieprawidłowo publikowany; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał wpływ na jego treść poprzez przyjęcie, że skarżący nie przedstawił dokumentów niezbędnych dla wydania decyzji; - nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie mające wpływ na treść decyzji poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, który miał wpływ na jej treść poprzez pominięcie stanowiska skarżącego w przedmiotowej sprawie; - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art 78 § 1 k.p.a., a to zaniechanie wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, które umożliwiłby wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wydanie decyzji merytorycznej w sposób prawidłowy; - naruszenie art 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 77 § 4 k.p.a. i 10 k.p.a. w związku z art 73 k.p.a. i 81 k.p.a., a to nierozpoznanie zarzutów dotyczących prowadzenia sprawy w sposób uniemożliwiający stronie działającej bez zawodowego pełnomocnika należyte działanie i reprezentowanie jej praw, nieuzasadnionych okolicznościami i stopniem skomplikowania sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów z pominięciem stanowiska skarżącego, a w toku postępowania odwoławczego niepoinformowanie skarżącego o przysługujących mu na tym etapie uprawnieniach, a także nierozpatrzenie wszystkich lub niedostateczne rozpatrzenie podniesionych przez skarżącego zarzutów i niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, które organ winien brać pod rozwagę z urzędu oraz niestwierdzenie wadliwości postępowania w sytuacji zaniechania informowania skarżącego działającego bez zawodowego pełnomocnika o przysługujących mu uprawnieniach w toku postępowania oraz o faktach znanych organowi z urzędu w sytuacji braku wiedzy skarżącego i niepoinformowania go o możliwości składania w toku postępowania wniosków dowodowych oraz zgłoszonych żądań; - wynikających z art. 12 k.p.a., a to pobieżne załatwianie sprawy oraz nieprzeprowadzenie czynności postępowania, pomimo istniejących możliwości ich przeprowadzenia; - art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na podstawie części przeprowadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco i w żaden sposób zweryfikowany. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że planowany budynek mieszkalny jest zlokalizowany w 100-metrowej strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki L. oraz że, działka inwestycyjna nr (...) jest położona w strefie ochronnej rzeki L. i jeziora O., a ponadto, że nie ma innego alternatywnego miejsca na posadowienie budynku bez naruszenia zakazu. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie rozważył możliwości zastosowania odstępstw od zakazu. Podano, że planowane zamierzenie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazano, że w najbliższej okolicy, w tym na działce sąsiedniej tj. (...), znajdują się budynki, a skarżący przedstawił projekt budowy budynku mieszkalnego w linii zabudowy wyznaczonej przez te budynki. Podniesiono, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powyższa nieruchomości przeznaczona jest m.in. na cele intensyfikacji rozwoju rolnictwa z predyspozycjami rozwoju funkcji rekreacyjno- turystycznej. Podano, że dwie sąsiednie działki są zabudowane. Ponadto jest to siedlisko rolnicze, a planowana przez skarżącego zabudowa jest to zabudowa zagrodowa, uzupełnienie istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżącego, postępowanie mające na celu zbadanie wpływu planowanej inwestycji na Obszar Chronionego Krajobrazu nie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto mając na względzie lokalizację, charakter i przedmiot planowanej inwestycji, a także oficjalne mapy, nie ma podstawy do przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie naruszy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zarzucono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ocena, jaką przeprowadził organ orzekający nie stanowią wystarczającej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zebrany materiał dowodowy jest niekompletny i niewystarczający do wydania decyzji. Wskazano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy był zasadny, merytorycznie poprawny i zgodny z przepisami prawa oraz uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia innych organów. Projektowany budynek stanowi uzupełnienie istniejącego siedliska rolniczego, co wnioskodawca wskazywał na wstępie wniosku, a jeżeli organ miał na względzie jakieś wątpliwości, to mógł wezwać do złożenia stosownych wyjaśnień, a także dokonać ustaleń w terenie. Podano, że wniosek uzyskał pozytywną diagnozę urbanistyczną, a ponadto na wielu działkach sąsiednich i okolicznych znajduje się analogiczna zabudowa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazać przede wszystkim należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został zawarty przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, a skarżący oraz uczestnicy postępowania, którym doręczono jego odpis wraz ze stosownym pouczeniem, w zakreślonym terminie nie złożyli wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji nowej zabudowy zagrodowej. Przy czym postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 15 października 2024 r. (data wpływu wniosku do organu). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, dostępne w CBOSA). A contrario, brak spełnienia chociażby jednego wymogu wynikającego z obowiązujących przepisów uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli brak zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Wskazano bowiem, że przedłożony wniosek o warunki zabudowy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody nr 155, a nie ma możliwości zastosowania odstępstw od przytoczonego wyżej zakazu określonego w tym przepisie, jak i zastosowania wyjątków, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Wojewody nr 155. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. to wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego tj. przepisy ustaw, rozporządzeń a także aktów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja i współkształtujących sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Zatem ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, należąca do kompetencji organu orzekającego o ustaleniu warunków zabudowy, dokonywana jest także w zakresie zgodności z aktami prawa miejscowego. W związku z tym organy były uprawnione do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzania Wojewody nr 155, pomimo milczącego uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ. Wskazać należy, że z treści § 4 ust. 8 rozporządzenia Wojewody nr 155 wynika, że na Obszarze Chronionego Krajobrazu wprowadzony jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wskazały organy planowany budynek zlokalizowany jest w 100 metrowej strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki L., a ponadto cała działka skarżącego położona jest w strefie ochronnej tej rzeki oraz w strefie ochronnej jeziora O. Przy czym podnieść należy, że okoliczności te znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji, a zatem niezrozumiały jest zarzut skarżącego kwestionujący te ustalenia. Projektowany obiekt w postaci budynku mieszkalnego nie stanowi urządzenia wodnego ani oraz obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zatem słusznie organy uznały, że planowana inwestycja narusza powołany przepis. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium rozważały możliwość zastosowania odstępstw od zakazu określonego w § 4 ust. 8 rozporządzenia Wojewody nr 155, a zawartych w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Wojewody nr 155. Zgodnie z tymi przepisami zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z RDOŚ. Należy wskazać, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że działka objęta wnioskiem nie jest obszarem wskazanym w Studium Gminy jako tereny zwartej zabudowy miast i wsi. Zresztą sam skarżący podał, że jego działka położona jest na terenie przeznaczonym w Studium Gminy na cele intensyfikacji rozwoju rolnictwa z predyspozycjami rozwoju funkcji rekreacyjno-turystycznej. Zatem nie budzi wątpliwości okoliczność, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody nr 155. Odstępstwo od zakazu określonego w § 4 ust. 8 rozporządzenia Wojewody nr 155 jest także dopuszczalne dla uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Należy zatem w pierwszej kolejności podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa nie pełnią tych samych funkcji. Skoro zatem projektowany budynek planowany jest w ramach zabudowy zagrodowej, to nie można uznać, aby stanowił uzupełnienie zabudowy mieszkalnej i usługowej. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody nr 155 warunkiem takiego uzupełnienia jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Jak wynika zaś załącznika graficznego, najbliższą działką zabudowaną od strony brzegu rzeki jest działka (...), ale nie jest to działka przylegająca do działki skarżącego. Zatem zabudowania na tej działce nie mogą wyznaczać linii zabudowy od brzegów rzeki. Odnośnie do odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody nr 155, należy wskazać, że dotyczy to siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ten warunek nie jest spełniony, gdyż działka skarżącego nie jest w ogóle zabudowana, a zatem planowany obiekt nie może stanowić uzupełnienia istniejącej zabudowy siedliska rolniczego. Teren inwestycji nie spełnia także wymogów do zastosowania odstępstwa zawartego w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody nr 155, gdyż nie jest to teren dostępu do wód publicznych, wyznaczony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Co więcej organy rozważały także możliwość zastosowania odstępstw na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zakazy, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego; 4) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Także w tym zakresie nie ma wątpliwości, że brak jest podstaw do zastosowania odstępstw. Natomiast zupełnie niezrozumiały jest zawarty w skardze zarzut dotyczący wydania decyzji w oparciu o rozporządzenie Wojewody nr 155, które – zdaniem skarżącego – zostało uchylone, a ponadto nie zostało prawidłowo opublikowane. Wbrew twierdzeniu skarżącego akt ten w dalszym ciągu jest obowiązujący, a skarżący nie wyjaśnił, na jakiej podstawie opiera swoje twierdzenia, co uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze są niezasadne. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżący został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (pismo z 31 marca 2025 r.). Wprawdzie przed wydaniem decyzji przez Kolegium takiego zawiadomienia nie było, ale Kolegium nie prowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli mgło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało takiego wpływu, nie wykazał go także sam skarżący. Ponadto, wbrew twierdzeniom zwartym w skardze, był on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika już od etapu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skoro nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to brak było podstaw do wydania decyzji ustającej warunki zabudowy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.