II SA/Ol 682/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej usunięcia nieprawidłowości wskazanych w opinii technicznej - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2007r. Wspólnota Mieszkaniowa [...], działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projektowaniu i wykonaniu instalacji gazowej, spalinowej i wentylacyjnej w budynku przy ul. L. 1, wykazanych w opinii technicznej opracowanej w styczniu 2006 r. przez biegłych z [...]. Objęta wnioskiem zmiana miała polegać na wyznaczeniu nowego terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż wskazany w decyzji termin 30 listopada 2006r. nie mógł być dotrzymany z uwagi na zaskarżenie tej decyzji i trwające postępowanie odwoławcze, a następnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie. W ocenie Wspólnoty istotne znaczenie dla zmiany decyzji ma również okoliczność przedstawienia konkretnym osobom zarzutów przez prokuratora w postępowaniu karnym o spowodowanie wskazanych w opinii biegłego uchybień, a następnie wniesienie aktu oskarżenia przeciwko tym osobom. Wynik postępowania karnego, zdaniem wnioskodawcy, może mieć istotny wpływ na sprawę administracyjną, gdyż sąd karny może nie stwierdzić zaistnienia nieprawidłowości w zaprojektowaniu i wykonaniu wymienionych instalacji oraz uznać, że budynek przy ul. L. 1 jest wolny od wad wskazanych w opiniach biegłych. Zdaniem Wspólnoty taka okoliczność spowoduje, że decyzja z dnia [...] stanie się bezprzedmiotowa, a postępowanie będzie musiało zostać umorzone. Wspólnota zwróciła się zatem o zmianę decyzji z dnia [...] poprzez, jak to formułuje, zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił własną decyzję z dnia [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, poprzez ustalenie nowego terminu wykonania obowiązku do dnia 31 maja 2007r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazał, że nowy zmieniony termin pozwoli stronie na realizację obowiązków wynikających z decyzji. Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania organu I instancji. Odwołująca się zarzuciła decyzji: - naruszenie przepisów procedury administracyjnej zawartych w art. 107 § 1, art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 oraz art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne oznaczenie strony prowadzonego postępowania oraz nie uwzględnienie okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania z urzędu i wstrzymania wykonania decyzji, - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 i art. 66 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Za niezrozumiałe strona uważa obciążenie jej obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przez wskazanych wyżej biegłych w innym budynku przy ul. L. 2. Takie działanie jej zdaniem narusza art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne oznaczenie strony postępowania w odniesieniu do nieprawidłowości stwierdzonych w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. L. 1. Skarżąca podnosi, że zarzut naruszenia art. 145 w zw. z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia fakt, iż we wniosku z 22 lutego 2007r. skierowanym do organu I instancji, obok konieczności zmiany terminu wykonania obowiązku, wskazano okoliczności, których organ ten nie wziął pod uwagę wydając decyzję z dnia [...], a które istniały w dniu jej wydania. Skarżąca podaje fakt przedstawienia przez prokuratora zarzutów w postępowaniu karnym dotyczących spowodowania uchybień wymienionych w opinii biegłego konkretnym osobom, a następnie wniesienie aktu oskarżenia. Powyższe okoliczności zdaniem strony powinny być rozważone i w konsekwencji winno nastąpić wznowienie postępowania, zawieszenie go do czasu ogłoszenia prawomocnego wyroku w sprawie karnej i dopiero, gdyby oskarżeni nie zostali uwolnieni od winy, należało określić termin, do którego Wspólnota miałaby obowiązek usunięcia uchybień. Wskazano, iż jeśli organ pierwszej instancji miał wątpliwości co do treści wniosku z 22 lutego 2007r., to winien był zażądać stosownych wyjaśnień od strony. Zaniechanie tego obowiązku skutkowało arbitralnym działaniem organu, który wydał decyzję bez uprzedniego wyjaśnienia treści wniosku. Nadto Wspólnota podważyła zasadność samego nałożenia na nią obowiązku usunięcia nieprawidłowości powstałych na etapie projektowania i wykonania instalacji gazowej, spalinowej i wentylacyjnej w budynku przy ul. L. 1 . W jej ocenie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw do nałożenia na nią obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Podaje, że biegli stwierdzili powstanie nieprawidłowości już na etapie projektowania inwestycji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na etapie wykonania ww. instalacji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Żadna z nieprawidłowości nie powstała w trakcie użytkowania budynku. Zatem skoro na etapie projektowania i wykonania instalacji gazowej, spalinowej i wentylacyjnej wyłącznym właścicielem budynku przy ul. L. 1 była Spółka A., która się ich dopuściła, to skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności z tego tytułu. Wspólnota powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 579/04, zgodnie z którym " przepis art. 66 Prawa budowlanego znajdujący się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1, będzie, zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że prawidłowo przeprowadzono czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] i wydano skarżoną decyzję zgodnie z wnioskiem strony w części dotyczącej terminu wykonania określonego decyzją obowiązku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do ponownej merytorycznej analizy sprawy w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości wykazanych w opinii technicznej dotyczącej instalacji w budynkach przy ul. L. 1 i 2 z uwagi na fakt zakończenia postępowania w tej sprawie ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Ol 986/06, którym odrzucono skargę Wspólnoty Mieszkaniowej na tę decyzję utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą nałożony został obowiązek utrzymania w odpowiednim stanie technicznym budynku przy ul. L. 1 i nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wyjaśniono, że w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. L. 2 było prowadzone odrębne postępowanie, które również zostało zakończone orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że nie ma prawnej możliwości ustosunkowania się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wznowienia postępowania, zgodnie bowiem z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego w swoim postępowaniu działają wyłącznie na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego i nie mogą uwzględniać w toku postępowania administracyjnego okoliczności prowadzenia postępowania karnego przez sąd powszechny. Są to bowiem dwa niezależne od siebie postępowania, które prowadzą właściwe organy w oparciu o określone przepisy prawa. Decyzję tę Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ponawiając argumentację przytoczoną w odwołaniu. Skarżąca dodała, że niezrozumiałe jest powoływanie się przez organ odwoławczy na uregulowania zawarte w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w ocenie tegoż organu uniemożliwiało wznowienie postępowania, skoro w piśmie z dnia 22 lutego 2007r. nie wnosiła o wznowienie postępowania. Wskazywała jedynie na okoliczności, które mogły służyć organowi do wznowienia postępowania z urzędu. Podejście organu odwoławczego w ocenie skarżącej dowodzi słuszności zarzutów o zawinionym zaniechaniu wyjaśnienia treści złożonego wniosku strony. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Organ dodatkowo podniósł, że zły stan techniczny budynku przy ul. L. 1 wymaga natychmiastowego działania zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, gdyż art. 61 tej ustawy stanowi, że to właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami i dlatego Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. L. 1 jako strona zobowiązana (właściciel obiektu budowlanego) winna wykonać nałożone na nią obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W ocenie organu wynik postępowania karnego w stosunku do osób odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia w instalacji gazowej, spalinowej i wentylacyjnej w budynku przy ul. L. 1, wynikające ze sporządzonej opinii technicznej, może być przesłanką do późniejszego dochodzenia ewentualnych roszczeń w drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Obecny na rozprawie w dniu 25 września 2007r. przedstawiciel strony skarżącej podtrzymał skargę i podkreślił, że sporne wady budynku powstały na etapie jego projektowania i wykonania, a nie jego eksploatacji, dlatego Wspólnota czuje się pokrzywdzona wydaną decyzją. Poinformował ponadto, że postępowanie karne jest już na ukończeniu i wyrok zapadnie prawdopodobnie w październiku tego roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: ustawą ppsa). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec zarzutów skargi i wniosków w niej zawartych należy skarżącej na wstępie wyjaśnić, iż rzeczone postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy decyzji wydanej w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. zwanej dalej: Kpa). Zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich sytuacjach organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest nadzwyczajnym postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 Kpa, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest tylko stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: – strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, – przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, – za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku, gdy organ administracji publicznej stwierdzi istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Decyzja wydana na podstawie art. 155 Kpa może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Wa 1764/05, (LEX nr 192560) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Zatem w ramach tego postępowania organ administracji publicznej nie może ponownie merytorycznie rozpatrywać sprawy ( por. wyrok NSA z 24 października 2000r. sygn. akt III SA 2468/99, niepublikowany, wyrok NSA z 2 czerwca 2000r. sygn. akt III SA 1854/99, niepublikowany). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 Kpa organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą zmieniono decyzję tego organu z dnia [...], w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zawartego w sentencji tej decyzji poprzez ustalenie nowego terminu na dzień 31 maja 2007r. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji nowy termin miał umożliwić stronie pełną realizację obowiązków z niej wynikających. Pierwotnie wyznaczony termin wykonania obowiązku nie mógł zostać dotrzymany, z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze a następnie sądowo-administracyjne, zakończone wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowienia z dnia 23 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Ol 986/06, którym odrzucono skargę Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję organu nadzoru budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Zatem zmiana decyzji z [...] była uzasadniona słusznym interesem strony i zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym miejscu wskazać należy na okoliczność, iż decyzja z dnia [...] wydana została przez organ I instancji na skutek wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...], w którym zgłosiła ona żądanie zmiany decyzji ostatecznej z [...] w zakresie wyznaczenia nowego terminu do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Organ I instancji prawidłowo uznał to pismo za wyrażenie zgody na zmianę decyzji i orzekł jak w sentencji skarżonej decyzji. W ocenie Sądu spełnione zostały wszystkie przesłanki do zmiany decyzji z [...], bowiem przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie, jak również za jej zmianą we wskazanym przez stronę zakresie przemawia słuszny interes strony. Odnosząc się natomiast do argumentacji podnoszonej w skardze należy stwierdzić, że nie może być ona uwzględniona w tym postępowaniu. Odnośnie zarzutu dotyczącego obciążenia Wspólnoty Mieszkaniowej obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przez biegłych w innym budynku przy ul. L. 2 wypowiedział się w uzasadnieniu organ odwoławczy. Sąd nie ma wątpliwości, że w konstrukcji sentencji decyzji z [...], w której powołano się na opinię biegłych dotyczącą stwierdzonych nieprawidłowości w budynkach nr 1 i 2 przy ul. L., nie można, wbrew twierdzeniu skarżącej, upatrywać zobowiązania do usunięcia przez Wspólnotę Mieszkaniową nieprawidłowości w sąsiednim budynku przy ul. L. 2. W świetle przedstawionych już wyżej wyjaśnień, iż na etapie postępowania wszczętego w trybie art. 155 Kpa wnioskiem skarżącej, istnieje jedynie możliwość rozstrzygania w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie, nie istnieje natomiast możliwość ponownego merytorycznego badania ostatecznej decyzji z dnia [...], gdyż w tej sprawie strona wyczerpała już tryb odwoławczy. W związku z powyższym cała argumentacja Wspólnoty zmierzająca do podważenia zasadności nałożenia na nią obowiązku poprzez naruszenie przepisów art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006, Nr 125, poz. 1118, ze zm.) nie mogła odnieść skutku, gdyż jak już wyżej wskazano, w tym trybie organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Odnośnie podnoszonego przez skarżącą naruszenia art. 145 w zw. z art. 147 Kpa polegającego na nie wzięciu pod uwagę przez organy orzekające w sprawie okoliczności mogących mieć wpływ na wznowienie postępowania i zawieszenie go do czasu ogłoszenia prawomocnego wyroku w sprawie karnej należy wyjaśnić, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w tym zakresie. Wstrzymanie, którego podstawą prawną jest podnoszony art. 147 i art. 152 Kpa nie ma związku z postępowaniem toczącym się w trybie art. 155 Kpa. Przy uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w tym trybie prowadzący postępowanie organ nie ma możliwości wstrzymania postępowania, gdyż przepisy prawa takiej możliwości nie przewidują. Natomiast wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 Kpa jest możliwe, niemniej jedynie w odrębnym postępowaniu wznowieniowym, które nie może być jednak przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, gdyż w tym zakresie organy administracji publicznej nie prowadziły postępowania administracyjnego. Na marginesie skarżącej należy jedynie wyjaśnić, iż w przypadku dalszego przekonania dotyczącego nieprawidłowego zastosowania w decyzji z dnia [...] przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego winna wystąpić ze stosownym wnioskiem o wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, czy też wznowienie postępowania, w których to postępowaniach właściwy organ administracji oceni, czy wystąpiły wskazane wyżej wady postępowania czy też samej decyzji administracyjnej. Wady takie nie mogą być natomiast sanowane w trybie art. 155 Kpa. Oceniając skarżoną w niniejszej sprawie decyzję z [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia w/w decyzji. Należało zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.