II SA/Ol 682/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. W. i Ł. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. W. i Ł. W. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 9 marca 2017 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek J. W. i Ł. W. reprezentowanych przez pełnomocnika o wydanie zaświadczenia o zgodności ich inwestycji, polegającej na budowie wiaty rekreacyjnej na działce nr "[...]", położonej w obrębie A, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podano, że wnioskowane zaświadczenie jest niezbędne do przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który prowadzi postępowanie legalizacyjne w sprawie przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawców. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że teren działki nr "[...]" w obrębie A objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta A, uchwalonym Uchwałą nr XXVII1180/2013 Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2013r. Działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A49MN - teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Ponadto działka leży w strefie ochrony archeologicznej starego miasta. Wskazano również, że miejscowy plan nie reguluje warunków dotyczących lokalizowania wiat na terenie elementarnym A49MN. W ocenie organu szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wskazują jednak, że na ww. terenie zakazuje się budowy wolnostojących garaży i budynków gospodarczych. W związku z tym według Burmistrza Miasta w przedmiotowej sprawie zaszła konieczność odmowy wydania zaświadczenia na rzecz skarżących. Z treści bowiem uchwały dotyczącej obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby na terenie elementarnym A49MN istniała możliwość wybudowania obiektu o parametrach zgodnych z wnioskiem inwestorów. Zażalenie na ww. postanowienie wywiedli wnioskodawcy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ich ocenie organ nie mógł odmówić wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taka zgodność zachodzi, a interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została dokonana w błędny sposób. Rozpatrzenia zaś wniosku o wydanie zaświadczenia dokonano w sposób tendencyjny, zawężony i nie odpowiadający rzetelnej analizie treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji w całości. W ocenie Kolegium, zważywszy na istotę zaświadczenia, brak jest podstaw prawnych aby w uproszczonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia przeprowadzać wykładnię przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie nie jest bowiem formą działania administracji, w której ustala się treść powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Organ zaś wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji czyli wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Skargę na ww. postanowienie wywiedli J. i Ł. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 7k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego w prowadzonym przez PINB postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W ocenie skarżących naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie działań w celu niezałatwienia sprawy, sprzecznych z zasadą praworządności, oraz lekceważące i sprzeczne z faktami kreowanie stanu faktycznego sprawy. Wskazali również na naruszenie ich interesu prawnego polegającego na wypełnieniu obowiązku nałożonego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i związanego z legalizacją samowoli budowlanej w trybie art. 49 b ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że popełniono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia, poIegający na przyjęciu, że usytuowanie wiaty narusza ustalenia planu miejscowego, albowiem nie dopuszcza się lokalizacji garaży i budynków gospodarczych, podczas gdy w katalogu zakazów nie wymienione są inne obiekty budowlane. Postanowienie narusza obowiązujący porządek prawny, a podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, dochodzenia prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, doznają znaczących ograniczeń i godzą w państwo prawa. Ponadto według skarżących dokonano nadinterpretacji polegającej na przyjęciu tezy, że skoro budowle (wiata), elementy małej architektury, altany etc. nie zostały wymienione jako obiekty dopuszczone do realizacji, to jest to równoznaczne z zakazem ich realizacji. Tymczasem katalog zakazów w ustaleniach planu jest jednoznacznie ograniczony jedynie do garaży i budynków gospodarczych. Poza tym obowiązek przedstawienia wspomnianego zaświadczenia jest jednym z wymogów nałożonych również przez art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, których spełnienie jest niezbędnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz.1066 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia "[...]" o odmowie wydania na rzecz skarżących zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1257, dalej: k.p.a.) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332 j.t.) zwrócili się o wydanie zaświadczenia o zgodności ich inwestycji polegającej na budowie wiaty rekreacyjnej na działce nr "[...]", położonej w obrębie A z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Przepisy działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" w sposób pełny określają sposoby procedowania organu w zakresie wniosku o wydanie zaświadczenia. Przepis art. 217 § 1 stanowi o tym, że wydaje się zaświadczenie, zaś przepis art. 219 k.p.a. stanowi o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści, co następuje w formie postanowienia. Postępowania o wydanie zaświadczenia nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie oświadczenie jego woli i nie ma charakteru prawotwórczego, ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa), a ponadto, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Potwierdza ono jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015r. sygn. akt II GSK 469/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia odnosi się do zbadania okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/09). Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Co do zasady organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, bądź przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, choćby z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. W kontekście niniejszej sprawy teren działki nr "[...]", położonej w obrębie A objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta A, uchwalonym Uchwałą Nr XXVII/180/2013 Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2013 r. i oznaczony jest symbolem A49MN – jest to teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Dla tego terenu zostały wskazane zasady kształtowania zabudowy poprzez kształtowanie jako wolno stojącej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej z zakazem budowy wolno stojących garaży i obiektów gospodarczych. Z zapisanych w obowiązującym planie zasad zagospodarowania terenu wynikają okoliczności dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika natomiast, czy istnieje możliwość lokalizowania wiat na tym terenie. W takiej sytuacji zadaniem organu wydającego zaświadczenie na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. jest potwierdzenie danych wynikających z dokumentów, w tym przypadku z zapisów planu, bez ich przetwarzania. Treści zaświadczenia nie można formułować, opierając się na wykładni przepisów prawa w kontekście ustalonego stanu faktycznego. Raz jeszcze podkreślić należy, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, jest aktem wiedzy, a nie woli organu je wydającego. W rozpoznawanej sprawie organ powinien wydać zaświadczenie poprzez przytoczenie konkretnych zapisów obowiązującego planu. Natomiast okoliczność, czy wybudowanie wiaty rekreacyjnej na działce nr "[...]" w A jest zgodne z obowiązującym tam miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie należy do kompetencji organu wydającego zaświadczenie, lecz do organu prowadzącego postępowanie legalizacyjne. Odmowa wydania zaświadczenia nie była zatem uprawniona, skoro organ dysponował dokumentacją uprawniającą do jego wydania, a wydania zaświadczenia wymagał przepis prawa – art. 49b ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego. Skarżący we wniosku o wydanie zaświadczenia wskazali na przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego okoliczność ta jednak pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż oba wskazane przepisy prawa budowlanego uprawniają ich do żądania wydania zaświadczenia. Wdając się w interpretację prawną dotyczącą celu jakiemu miało służyć żądane zaświadczenie i w efekcie przez dokonanie odmowy jego wydania organ naruszył treść przepisów art. 219 i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w pkt I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.