II SA/Ol 686/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Tadeusz Lipiński Marzenna Glabas (spr.) Irena Szczepkowska Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzją oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R. K. płatność ONW w łącznej wysokości 15.356,04 zł, w tym z tytułu ONW - Nizinne strefa I - 2004 w wysokości: 2.889,96 zł i ONW - Nizinne strefa nizinna II - 2004, w wysokości: 12.466,08 zł oraz zobowiązał do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat na powierzchni nie mniejszej niż 85,61 ha. W uzasadnieniu podał, że kwotę płatności obliczono po nałożeniu sankcji powierzchniowych w wysokości 2.344,32 zł, na podstawie art. 70 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). W złożonym odwołaniu R. K. zarzucił, że w decyzji ujęto mniejszą ilość gruntów ornych niż faktycznie jest przez niego uprawiana. Wywiódł, że błąd pomiędzy deklarowaną a zmierzoną powierzchnią wynosi 0,7%. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku pomiarów działek rolnych przeprowadzonych podczas kontroli na miejscu w dniu 26 sierpnia 2004 r. stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią rzeczywistą. W dniu 16 maja 2005 r. inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili ponowną kontrolę działek rolnych w gospodarstwie R. K., w wyniku której stwierdzono różnice w pomiarach tych działek wykonanych przez inspektorów kontroli Wykonawcy Zewnętrznego. Spowodowało to konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli administracyjnej wniosku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r., przyznał na 2004 r. R. K. płatność ONW w łącznej wysokości 16.044,43 zł, w tym z tytułu: ONW - Nizinne strefa I - 2004 w wysokości: 2.641,15 zł i ONW - Nizinne strefa nizinna II - 2004 w wysokości: 13403,28 zł oraz zobowiązał do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat na powierzchni nie mniejszej niż 87,05 ha. Organ wyjaśnił, że ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, zastosował sankcje powierzchniowe w wysokości 1.584,00 zł, na podstawie art. 70 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). W złożonym odwołaniu R. K. podtrzymał twierdzenie, że ujęto w decyzji mniejszą ilość gruntów ornych niż faktycznie uprawiana na działkach położonych w gminie J. obręb G. o numerach "[...]", "[...]" i "[...]", tj. 55,54 ha. Ostatni protokół z czynności kontrolnych z dnia 16 maja 2005 r. obejmował tylko działki rolne oznaczone literą M, gdzie deklarowana powierzchnia upraw wynosiła 50,54 ha, zaś zmierzona przez kontrolującego -47,10 ha. Zdaniem odwołującego się należy wziąć pod uwagę całą powierzchnię upraw występującą na działkach "[...]", "[...]" i "[...]", gdyż występowały na nich jeszcze uprawy oznaczone literami N i S. Zakwestionował prawidłowość pomiarów podając, że granice trzech rodzajów upraw w czasie kontrolnego pomiaru były niewidoczne. Poinformował, że wskazane działki kupił od AWRSP, która dokonała wznowienia ich granic. W protokole pomiarów wykazano, że powierzchnia działek "[...]", "[...]" i "[...]" wynosi 56,24 ha, zaś teren zabudowany i pozostałe nieużytki wynoszą razem 1,38 ha. Z powyższego wywiódł, że błąd deklarowanej powierzchni upraw na tych działkach wynosi 0,68 ha, uwzględniając pozostałe działki błąd miedzy deklarowana powierzchnią i zmierzoną wynosi 0,7 %. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że inspektorzy terenowi w trakcie kontroli w dniu 26 sierpnia 2004 r. zmierzyli rzeczywistą powierzchnię użytków rolnych oraz sprawdzili deklarowane rośliny uprawne i przestrzeganie warunków dobrej kultury rolnej. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na działce M zawyżono powierzchnię deklarowaną 50,54 ha w stosunku do zmierzonej 45,66 ha. W uwagach kontrolera terenowego zaznaczono wyłączenia powierzchni 0,1 ha i 0,05 ha ze względu na zakrzaczenie oraz fakt, iż granica działki jest niegodna z rzeczywistym umiejscowieniem, gdyż jest przesunięta na niekorzyść kontrolowanego. Na działkach N i W również stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej o 3,87 ha. Organ stwierdził, że ze szkicu polowego z pomiaru działek M i N wynika, że granica działki ewidencyjnej nie pokrywa się z granicami działek rolnych. Wizytacja terenowa Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w dniu 16 maja 2005 r. wykazała, że część działki ewidencyjnej o numerze "[...]" o pow. l ,44 ha, w części nie zaliczonej przez inspektorów terenowych w trakcie kontroli zasadniczej, jest użytkowana rolniczo. Stwierdzona powierzchnia działki rolnej o identyfikatorze M po wizytacji terenowej - 47,10 ha. Z raportu z kontroli na miejscu producenta, który zadeklarował działkę ewidencyjną sąsiadującą z działką oznaczoną Nr "[...]" wynika znaczne przekroczenie powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej gospodarstwa. Największą różnicę stwierdzono na działce W położonej na działkach ewidencyjnych "[...]" i "[...]" - 1,92 ha. Działka "[...]" zadeklarowana przez innego producenta rolnego we wniosku obszarowym sąsiaduje z działką "[...]" zadeklarowaną przez skarżącego. W trakcie kontroli zasadniczej inspektorzy zaliczyli powierzchnię części działki ewidencyjnej o numerze "[...]" innemu producentowi rolnemu. Organ odwoławczy ocenił, że w momencie składania wniosku o przyznanie płatności odwołujący się nie znał dokładnie granic swoich działek ewidencyjnych oraz powierzchni wszystkich zadeklarowanych działek rolnych. Stwierdził, że kontrola terenowa gospodarstwa rolnego była kompleksowa i uwzględniała całą powierzchnię upraw występujących na działkach Nr "[...]", "[...]" i "[...]". Ponadto zaniżenie powierzchni upraw na działce rolnej położonej na części działki ewidencyjnej Nr "[...]" oznaczonej identyfikatorem S wpłynęło na zmniejszenie powierzchni sąsiednich działek rolnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wykazał, że różnica pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią wyniosła 3 ha, czyli 3,45% i przedstawił sposób wyliczenia sankcji. W złożonej skardze R. K. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podniósł, że inspektorzy terenowi zweryfikowali dane podane we wniosku przez skarżącego oraz protokoły z kontroli "[...]" Spółki z o.o. w "[...]". Ponowna analiza potwierdziła przekroczenie powierzchni deklarowanej. Podkreślił, że dotyczy to powierzchni użytków rolnych a nie powierzchni działek ewidencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, póz. 657, z późn. zm.). Zgodnie z § 6 ust. 2 w związku z § 4 ust. l tego rozporządzenia płatność ON W jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ON W, zaś jej wysokość w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wysokość płatności uzależniona jest zatem m.in. od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni gruntów zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. Odnośnie do płatności ONW dotyczących gruntów rolnych, zgodnie z art. 70 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia łady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE L Nr 153, s. 30), zastosowanie mają przepisy art. art. 30, 31 i 32 ust. l rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L Nr 327, s. 11), przewidujący zmniejszenie kwoty ustalonych dopłat w przypadku ustalenia w wyniku kontroli różnicy między zadeklarowanym obszarem a obszarem ustalonym. Jednocześnie zgodnie z art. 71 ust. l rozporządzenia nr 817/2004 do wsparcia udzielonego w ramach wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich stosuje się art. 44 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. Przepis ten stanowi, że obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Z powyższego wynika więc, że art. 32 ust. l akapit pierwszy rozporządzenia Nr 2419/2001, przewidujący zmniejszenie pomocy ma zastosowanie, gdy różnica pomiędzy zadeklarowanym obszarem danej grupy upraw a obszarem ustalonym zgodnie z art. 31 ust. 2, jest większa niż 3 % lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru, chyba że wnioskodawca może udowodnić, że rozbieżność pomiędzy liczbą jednostek, dla których wnioskowano o pomoc a liczbą jednostek zmierzonych nie jest zamierzona ani nie jest skutkiem niedbalstwa z jego strony. Niezbędne jest zatem umożliwienie wnioskodawcy wypowiedzenie się w kwestii winy. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powołał wprawdzie w swojej decyzji art. 71 rozporządzenia (WE) nr 817/2004, jednakże nie zastosował go w sprawie. W rozpatrywanej sprawie organ nie badał bowiem kwestii winy skarżącego, ponadto nie poinformował go o możliwości wyłączenia stosowania obniżek. Działaniem tym naruszono art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego obligujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu są zobligowane udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, póz. 2273, z późn. zm.) pomoc, o której mowa w art. l ust. l pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Konsekwentnie zatem, wydanie tego aktu musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony. Jak już wyżej stwierdzono, zmniejszenie pomocy stosuje się, gdy rolnik zawyżył we wniosku deklarowaną powierzchnię gruntów (o ile było to zawinione). Jest to więc zasadnicza okoliczność, która musi być bezspornie ustalona w toku postępowania administracyjnego. Kwestia zawyżenia powierzchni gruntów rolnych deklarowanych przez skarżącego w rozpatrywanej sprawie jest sporna. Organy obu instancji swoje twierdzenia w tym zakresie oparły na pomiarach dokonanych przez "[...]" Spółkę z o.o. "[...]", które zostały następnie podważone przez Inspektorów Terenowych Kontroli na Miejscu. Skarżący zaś dowodził swoich twierdzeń na podstawie danych zawartych w protokole nr "[...]" z dnia 2 marca 2005 r. ze wznowienia granic tych działek dokonanego przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Organy odrzuciły ten dokument jako dowód w sprawie, lecz wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie podały przyczyn, z powodu których odmówiły mu wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym pozbawiły skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, które realizowane jest nie tylko przez możliwość wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych przez organ (art. 10 § l Kodeksu postępowania administracyjnego), ale także przez prawo do złożenia własnych wniosków dowodowych (art. 78 § l Kodeksu postępowania administracyjnego). Niedopuszczenie jako dowodu w sprawie protokołu nr "[...]" narusza przepisy postępowania administracyjnego. Nie ma bowiem znaczenia, że protokół ten został sporządzony po dacie złożenia wniosku i nie stanowił podstawy do jego wypełnienia, skoro skarżący z jego treści dowodzi istotnych dla sprawy faktów. Uniemożliwienie zatem skarżącemu wykazania istnienia okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie, czy rzeczywiście wniosek zawiera błędne dane oraz czy ewentualne nieprawidłowości były zawinione, czy też nie, skutkuje naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § l i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy również podnieść, że prawidłowość dokumentów, na których oparły się organy administracji rozstrzygając sprawę, została zakwestionowana przez nie same, zatem niezbędne byłoby przeprowadzenie kolejnych pomiarów spornych działek rolnych w celu jednoznacznego ustalenia powierzchni upraw skarżącego, szczególnie, że organy są świadome różnic pomiędzy wielkością działek wynikającą z ewidencji gruntów a stanem rzeczywistym. Należy mieć przy tym na uwadze, że skarżący dysponuje sporządzonym przez państwową osobę prawną dokumentem, określającym wielkość uprawianych przez niego działek rolnych. Wobec braku ustawowych uregulowań kwestii dokumentów, na podstawie których wnioskodawca ubiegający się o płatności bezpośrednie deklaruje powierzchnię upraw, skarżący miał i ma pełne prawo w kolejnych latach deklarować w składanych wnioskach dane zawarte w tym protokole. Jeżeli zatem organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustalą bezspornie rzeczywistej powierzchni działek rolnych skarżącego, zaistniały spór niewątpliwie może mieć miejsce rokrocznie. Sytuacja taka narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wadliwa także z innych powodów. Organ ten naruszył bowiem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie podał pełnej podstawy prawnej obniżenia skarżącemu wnioskowanych płatności oraz nie wyjaśnił sposobu ustalenia ich wysokości. Podkreślić należy, że organ ten nie tylko wyjaśnił podstawy prawnej, ale również nie przytoczył treści wymienionych w swojej decyzji przepisów prawa Unii Europejskiej oraz nie wskazał miejsca publikacji wskazanych aktów prawnych, co mogło w sposób znaczący utrudnić zapoznanie się strony z ich treścią. Ograniczenie się do samego wskazania tych przepisów nie jest tożsame z powołaniem podstawy prawnej, do czego organy są zobowiązane na podstawie cytowanych wyżej przepisów. W decyzji tej zabrakło również uzasadnienia faktycznego, gdyż nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu decyzji brak jest dokładnego opisu stanu faktycznego sprawy. Należy zauważyć, że na organie administracji publicznej odmawiającym stronie przyznania określonego świadczenia ciąży szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Strona powinna być bowiem świadoma tego, na jakiej podstawie prawnej nałożono na nią sankcje oraz w jaki sposób ustalona została ich wysokość. Uzasadnienie decyzji, w którym brakuje tych elementów narusza nie tylko przepis art. 107 § l i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale godzi również w przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego. Skoro Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to utrzymanie wydanej w oparciu o taki materiał decyzji, naruszającej ponadto art. 107 § l i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi naruszenie prawa. Organ odwoławczy nie odniósł się ponadto do zarzutów skarżącego, w szczególności do przedstawionego w odwołaniach z dnia 2 kwietnia 2005 r. i 26 czerwca 2005 r., sposobu, w jaki skarżący wyliczył powierzchnię upraw. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. art. 7, 77 § l, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji przedstawi czy, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości skarżącemu przysługują płatności bezpośrednie, ewentualnie czy, na jakiej podstawie i w jakiej wysokości należy zastosować potrącenia, ponadto rozpatrzy zarzuty skarżącego i ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca j ą decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.