II SA/Ol 686/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011r. sprawy ze skargi B. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej 1\ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2\ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 24 listopada 2010 r. Burmistrz G. ustalił B. i J.M. dodatkową opłatę roczną za 2011 r. w kwocie 23.155,50 zł, za oddaną w użytkowanie wieczyste nieruchomość gruntową "[...]" i zobowiązał strony do zapłaty tej opłaty do dnia 31 marca 2011 r. W uzasadnieniu podał, że na mocy umowy z dnia 17 września 2002 r. ustanowiono na rzecz stron prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości i ustalono do dnia 31 grudnia 2004 r. termin zakończenia jej zabudowy budynkiem usługowo – handlowym. Użytkownicy wieczyści nie zagospodarowali nieruchomości w wyznaczonym terminie, a z okoliczności sprawy nie wynikało, aby niewykonanie tego obowiązku nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych. Wobec powyższego, na podstawie art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) organ pierwszej instancji uprawniony był do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste niezagospodarowanej w wyznaczonym terminie nieruchomości gruntowej. Burmistrz wyjaśnił, że dodatkową opłatę roczną ustalił w wysokości 10% wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 4 października 2010 r. W złożonym odwołaniu B. i J.M. wnieśli o odstąpienie od ustalania dodatkowej opłaty rocznej. Wyjaśnili, że niedotrzymanie umowy było wynikiem zmian na rynku nieruchomości oraz konieczności szybkiego zabudowania innej nieruchomości, nabytej na cele magazynowe. Inwestycja ta zachwiała równowagą finansową ich przedsiębiorstwa. Odwołujący się wskazali również, że na lokalnym rynku powstała silna konkurencja, co skutkowało zmniejszeniem ich dochodu. W 2006 r. odzyskali płynność finansową, lecz wówczas ich syn uległ wypadkowi i od tego czasu wymaga stałej rehabilitacji, która angażuje ich czas i środki finansowe. Odwołujący zobowiązali się do rozpoczęcia inwestycji w ciągu 2 lat lub zbycia przedmiotowego gruntu, jeżeli dotrzymanie tego terminu byłoby niemożliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podało w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalony w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste termin jej zagospodarowania zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Ponadto, stosownie do art. 63 ust. 1 tej ustawy w razie nie dotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy, zaś konsekwencją niedotrzymania wyżej wymienionych terminów, w myśl art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest ustalenie dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego. Kolegium wywiodło z treści cytowanych przepisów, że przesłanką ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest wyłącznie niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości, zaś okoliczności, z powodu których użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminów zagospodarowania nieruchomości nie mają znaczenia, gdyż mogą jedynie stanowić przesłanki uzasadniające przedłużenie terminów zagospodarowania nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że określony w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste termin zabudowy przedmiotowej nieruchomości nie został dotrzymany i nie był przedłużany. Powyższe ustalenie było wystarczające do wszczęcia postępowania w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej, a następnie do wydania decyzji ustalającej tę opłatę użytkownikom wieczystym. Kolegium zaznaczyło również, że w sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji, w których nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych, przewidzianych w art. 65 ust. 1 powołanej ustawy. Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, że naprawił uchybienie procesowe organu pierwszej instancji, polegające na naruszeniu art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej K.p.a. W złożonej skardze B. i J.M. wyjaśnili, że na przedmiotowej nieruchomości zamierzali rozpoczęcie działalności gospodarczej związanej z planowanym przez Gminę G. utworzeniem na pobliskich gruntach zalewu. Zamierzenie to nie zostało jednak przez Gminę zrealizowane, co skutkowało odroczeniem terminów zagospodarowania nieruchomości przez skarżących. Podnieśli, że na wstrzymanie się z rozpoczęciem zabudowy wpłynęła także konieczność prowadzenia innych inwestycji i wywołane kryzysem ekonomicznym pogorszenie się koniunktury gospodarczej. Zdaniem skarżących, z zapisu art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że Gmina G. powinna była najpierw wyznaczyć im dodatkowy termin do zagospodarowania nieruchomości, a dopiero w przypadku niedotrzymania tego terminu ustalić dodatkową opłatę roczną. B. i J.M. podnieśli też, że dotychczasowe postępowanie Gminy w stosunku do innych użytkowników wieczystych wskazywało, iż nie wykorzystuje ona sankcji przewidzianej w art. 63 ustawy. Zarzucili, że w tej sytuacji wydanie decyzji o naliczeniu dodatkowej opłaty rocznej narusza ich interes prawny i świadczy o nierównym traktowaniu użytkowników wieczystych przez Gminę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Ponadto, stosownie do art. 63 ust. 1 w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Bezskuteczny upływ tych terminów, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II wskazanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, Gmina G., na mocy umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 17 września 2002 r., ustanowiła na rzecz skarżących prawo użytkowania wieczystego nieruchomości "[...]" i zobowiązała skarżących do wybudowania na tej nieruchomości budynku usługowo – handlowego. Termin zakończenia zabudowy ustalono do dnia 31 grudnia 2004 r. Określony w umowie termin upłynął bezskutecznie, gdyż użytkownicy wieczyści nie zagospodarowali nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, skoro powyższy stan faktyczny wypełniał hipotezę art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec tego sama ta okoliczność była wystarczająca do ustalenia przez Burmistrza dodatkowej opłaty rocznej. Stanowisko takie należy poddać pod rozwagę. Organy administracji pominęły bowiem, że ustawodawca w dyspozycji art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądził jednoznacznie o konsekwencjach prawnych niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości, lecz wyraźnie pozostawił dokonanie wyboru tych skutków organowi administracji. Powołany wyżej przepis przewiduje bowiem, że "mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne". Sformułowanie to oznacza, że organowi pozostawiono swobodę ustalenia lub zaniechania ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Zauważyć też należy, że zakres tej swobody nie został ograniczony żadnymi wskazaniami. Wobec tego, skoro Burmistrz G. zdecydował o ustaleniu spornej opłaty, to powinien był w uzasadnieniu decyzji wyraźnie podać przesłanki, które legły u podstaw decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji tego organu nie ma żadnych okoliczności faktycznych i prawnych, poza przesłanką niedochowania terminu, które przesądziły w ocenie tego organu o konieczności ustalenia przedmiotowej opłaty rocznej. Narusza to zasadę ogólną, zawartą w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uchylenie się organu od wyjaśnienia zasadności i podania przesłanek do zastosowanego dopuszczonego prawem uznania administracyjnego przy podjęciu kwestionowanej decyzji nie odpowiada również wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Zaniechanie w tym zakresie jest tym bardziej widoczne, gdy uwzględni się podniesioną, w odwołaniu od decyzji organu I instancji kwestię zobowiązania się przez użytkowników wieczystych do zabudowy oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości "w ciągu najbliższych 2 lat". To oświadczenie bez większych wątpliwości można było potraktować jako wniosek użytkowników o przedłużenie terminu zabudowy wskazanej nieruchomości i nadać temu wnioskowi odpowiedni bieg. Tym bardziej, że według skarżących łączą oni zagospodarowanie będącej w użytkowaniu wieczystym działki z planowaną przez Gminę inwestycją - stworzeniem zalewu na sąsiednich nieruchomościach. Podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Wymagania formalne co do treści podania określone zostały w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a. i ograniczają się do wskazania osoby, od której pochodzi, jej adresu, żądania, podpisu oraz ewentualnych innych wymagań ustalonych w przepisach szczególnych. Jest to minimum wymagań formalnych, których spełnienie warunkuje uznanie danej czynności prawnej za skuteczną, gdyż pozwalają na ustalenie podmiotu i przedmiotu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się zatem pogląd, że w postępowaniu administracyjnym żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma. Przy czym o charakterze pisma decyduje wyłącznie strona, natomiast organ administracji w razie wątpliwości ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz z art. 9 K.p.a., przewidującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Brak oznaczenia pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania podaniu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być bowiem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień, gdyż w tym zakresie również obowiązuje zasada prawdy obiektywnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali na okoliczności, które uniemożliwiły im wywiązanie się z umowy z dnia 17 września 2002 r. i wybudowanie budynku handlowo – usługowego na przedmiotowej działce, a ponadto zobowiązali się jak wyżej podano, do rozpoczęcia inwestycji w okresie do dwóch lat. Stosownie zaś do art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin, o którym mowa w ust. 1 może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Wprawdzie skarżący wyjaśnili przyczyny zaniechania inwestycji dopiero w odwołaniu, jednakże należy zauważyć, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie zapewnił im możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji. Kolegium naprawiło to uchybienie proceduralne, ale dopiero po złożeniu odwołania przez skarżących. Należy przypomnieć, że wprawdzie stosownie do art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jednakże w art. 132 § 1 K.p.a. ustawodawca przewidział wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji uzależniona jest od zaistnienia dwóch przesłanek: wniesienia odwołania przez wszystkie strony lub w przypadku wniesienia odwołania przez jedną stronę zgoda pozostałych stron oraz uznania przez organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Po ustaleniu, że spełniony został pierwszy warunek, organ pierwszej instancji powinien więc ocenić prawidłowości własnej decyzji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tak więc na etapie autokontroli organ pierwszej instancji powinien był podjąć działania w celu jednoznacznego wyjaśnienia czy skarżący zawarli w odwołaniu wniosek, o którym mowa w art. 62 ust. 4, a następnie - w zależności od treści wyjaśnień strony - wydać decyzję zgodnie z art. 132 § 1 K.p.a. lub przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, zgodnie z art. 133 K.p.a. Zaniechanie wyjaśnienia powyższej kwestii narusza również art. 8 K.p.a., którego celem jest nakazanie organom administracji takiego sposobu prowadzenia postępowania, które budziłoby zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przyznać należy, że uwzględnienie ewentualnego wniosku wymagałoby dogłębnego zbadania czy podniesione przez skarżących okoliczności stanowią przyczyny opóźnienia, które należy uznać za niezależne od nich. Ponadto, z przekazanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty. W aktach tych znajduje się wyłącznie potwierdzenie doręczenia zawiadomienia skarżącemu. Natomiast niewątpliwie obydwoje skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, która miała być zabudowana i są stronami kontrolowanego postępowania. Zgodnie zaś z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Skoro w aktach nie ma pełnomocnictwa udzielonego J.M. przez skarżącą, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było zawiadomić każdego z małżonków o wszczęciu postępowania. Organ odwoławczy nie dostrzegł na etapie kontroli instancyjnej powyższych naruszeń i utrzymał w mocy wadliwą decyzję Burmistrza G. W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić powyższe rozważania Sądu i w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z przyczyn wyżej wskazanych nie odpowiadają prawu, skargę należało uwzględnić i orzec o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.