II SA/Ol 686/16

Dnia 17 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1772 ze zm., dalej jako: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]" w sprawie zobowiązania ww. do udostępnienia spółce A nieruchomości położonych w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonych jako działki nr "[...]", w celu wykonania czynności remontowych stacji transformatorowej sN/nn 15kV/0,4kV nr "[...]" oraz zapewnienia dojazdu do ww. stacji przez działki nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki, który wpłynął do organu I instancji w dniu 31 października 2014 r. We wniosku wskazano, że zezwolenie na zajęcie nieruchomości jest niezbędne w celu wykonania czynności związanych z przeglądem i remontem stacji transformatorowej sN/nn 15kV/0,4kV nr "[...]". Ponadto, wnioskodawca wskazał, iż ww. elektroenergetyczna stacja transformatorowa została wybudowana w 1983 r. i aktualnie charakteryzuje się złym stanem technicznym oraz nadmiernym wyeksploatowaniem. Przedmiotowa stacja, w okresie od lipca 2012 r. do października 2014 r. pięciokrotnie uległa awarii, co wiązało się z przerwami w dostawie energii elektrycznej do zabudowań zasilanych z tej stacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta "[...] decyzją z "[...]" zobowiązał W. S. do udostępnienia Spółce nieruchomości położonych w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonych jako działki nr "[...]", w celu wykonania czynności remontowych stacji transformatorowej sN/nn 15kV/0,4kV nr "[...]" oraz zapewnienia dojazdu do ww. stacji przez działki nr "[...]". Organ wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w powyższej sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji na podstawie art.124b u.g.n. W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. podniósł, że Starosta naruszył przepisy postępowania administracyjnego, polegające na nie podjęciu wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przede wszystkim organ I instancji nie dokonał należytej analizy prac na nieruchomości, jakie mają być wykonane oraz celowości zajęcia przez spółkę nieruchomości. Ponadto, organ wydając zaskarżoną decyzję dowolnie określił termin udostępnienia nieruchomości, jak i nieprawidłowo wskazał w decyzji część nieruchomości podlegającej zajęciu pomimo, że wniosek spółki nie dotyczył udostępnienia działki nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda, omawiając treść art. 124b u.g.n., podniósł, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ograniczenia prawa własności na podstawie art. 124b u.g.n. Wskazał, że z decyzji wydanej na podstawie powyższego przepisu w sposób jasny musi wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia. Ma to istotne znaczenie nie tylko dla prawidłowego zastosowania art. 124b u.g.n., ale też jest niezbędne dla rzetelnego określenia obszaru terenu, który ma zostać udostępniony oraz wskazania realnego, niezbędnego na wykonanie czynności, terminu udostępniania nieruchomości. Organ podniósł, że zaskarżona decyzja jest nieprecyzyjna i nie określa, w jakim zakresie wnioskodawca może korzystać z nieruchomości skarżącego. Owszem, Starosta wskazuję w sentencji decyzji, iż zobowiązuje skarżącego do udostępnienia spółce nieruchomości położonej w obrębie "[...]" oznaczonych jako działki nr "[...]" w celu wykonania czynności remontowych stacji transformatorowej sN/nn 15kV/O,4kV nr "[...]" oraz zapewnienia dojazdu do ww. stacji przez działki nr "[...]", niemniej jednak organ I instancji nie odnosi się w sposób jasny do obszaru jaki ma być udostępniony spółce. Ponadto, starosta zaskarżoną decyzją objął działki nr "[...]", a z treści wniosku spółki jednoznacznie wynika, że wnioskuje o wydanie decyzji wyłącznie w stosunku do działki nr "[...]". Zarówno korespondencja pomiędzy właścicielem nieruchomości, a spółką (rokowania) oraz wszelkiego rodzaju pisma Starosty, tj. zawiadomienia o wszczęciu, zakończeniu czy wezwaniu na rozprawę czy oględziny odnoszą się do udostępnienia wnioskowanej przez gestora sieci działki nr "[...]". Pomimo, że z treści przepisu art. 124b u.g.n. wynika, że decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności, niemniej jednak oczywistym jest, że kwestia ta powinna być wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, poparta dowodami jak i stosownym uzupełnieniem wniosku o wydanie decyzji. Brak jest w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego prowadzenie rokowań w celu udostępnienia działki nr "[...]". Powyższe, w ponownie prowadzonym postępowaniu powinno być zweryfikowane przez organ I instancji. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody z dnia ‘[...]" W. S. wniósł o jej uchylenie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i w związku z tym uchylenie decyzji Starosty z dnia "[...]" w całości w sytuacji gdy nie istniały ku temu przesłanki, w szczególności przy braku istotności zakresu sprawy podlegającego ponownemu wyjaśnieniu, a także braku wskazania konkretnych okoliczności jakie winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w tym dokonywanie ustaleń własnych w przedmiocie istnienia przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 124 b u.g.n., co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a pomimo tego wydanie rozstrzygnięcia uchylającego decyzję i przekazującego sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 u.g.n. poprzez uznanie, że w rozpatrywanej sprawie mogą zajść (zaszły) przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, pomimo, że takich wniosków z dokumentów sprawy wyciągnąć nie można. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.. W myśl przepisu art. 124b u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nie należących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1). Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (art. 124b ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (art. 124b ust. 3). W przytoczonych regulacjach przewiduje się szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmiotu przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest jednak wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być zatem wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Zasadniczą kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty o nałożeniu na skarżącego obowiązku udostępnienia nieruchomości. Przyczyną zaś podjęcia decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wypowiedział się jednoznacznie i nie ustalił - mimo przeprowadzenia postępowania - w jakim zakresie wnioskodawca może korzystać z nieruchomości skarżącego, a w szczególności jaki obszar ma być udostępniony gestorowi sieci celem przeprowadzenia prac remontowych. Ponadto, dokładniejszego wyjaśnienia – przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych - wymaga kwestia, które działki skarżącego mają być udostępnione spółce. Zasadnie podniósł Wojewoda, że starosta zaskarżoną decyzją objął działki nr "[..]", a z treści wniosku spółki jednoznacznie wynika, że wnioskuje o wydanie decyzji wyłącznie w stosunku do działki nr "[...]". Zasadny jest argument, że zarówno korespondencja pomiędzy właścicielem nieruchomości, a spółką (rokowania) oraz wszelkiego rodzaju pisma Starosty, tj. zawiadomienia o wszczęciu, zakończeniu czy wezwaniu na rozprawę czy oględziny odnoszą się do udostępnienia wnioskowanej przez gestora sieci działki nr "[...]". W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków dowodowych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji będzie zatem zobowiązany w pierwszej kolejności wyjaśnić powyżej wskazane wątpliwości. Reasumując, w niniejszej sprawie organ I instancji nie ocenił całości stanu faktycznego sprawy. Należy podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji o charakterze kasacyjnym. Powyższe, prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.