II SA/Ol 688/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie użytkowania obiektów 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 25 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) stwierdził brak podstaw do wydania postanowienia nakładającego na "[...]" (dalej: inwestorka) obowiązku zaprzestania użytkowania obiektów zrealizowanych na działce "[...]". W uzasadnieniu decyzji stwierdził m.in., że na żądanie "[...]" (dalej: skarżąca) oraz "[...]" (dalej: wnioskodawcy) wszczął postępowanie w sprawie nieprawidłowości związanych z budową i użytkowaniem parterowego wolnostojącego budynku gospodarczego, wiaty, altany ogrodowej, miejsca rekreacyjnego i miejsca postojowego dla 4 samochodów na opisanej wyżej działce i żądania nałożenia na inwestorkę obowiązku zaprzestania użytkowania zrealizowanych obiektów jako "[...]". PINB ustalił, że działki "[...]" stanowią drogi wewnętrzne. Stwierdził, że nie ma znaczenia brak zgody wnioskodawców na korzystania z drogi wewnętrznej przez osoby nie będące właścicielami gruntu. Podniósł ponadto, że obiekty posadowione na działce inwestorki zostały wybudowane na podstawie zgłoszenia o zamiarze ich budowy, do którego starosta nie wniósł sprzeciwu. PINB stwierdził, że wykorzystywanie budynku gospodarczego nie odbiega od sposobu określonego w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Nie stwierdzono także zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że PINB nieprawidłowo rozszerzył krąg stron postępowania o wszystkich współwłaścicieli działek sąsiadujących z działką drogową, bez zbadania czy posiadają oni interes prawny w sprawie. WINB ocenił, że wykonana zgodnie ze zgłoszeniem zabudowa nie ma żadnego wpływu na działkę stanowiącą drogę wewnętrzną, ponadto inwestycja została zrealizowana zgodnie ze zgłoszeniem, a budynek gospodarczy znajduje się w odległości 4 m od granicy drogi wewnętrznej. Inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami Prawa budowlanego i przepisami odrębnymi, a dolegliwości związane z użytkowaniem drogi nie stanowią o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich. Zarzut nadmiernej eksploatacji drogi wewnętrznej przez osoby dojeżdżające do posesji inwestorki nie wynika bezpośrednio z budowy przedmiotowych obiektów budowlanych, zatem nie może stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego przez wnioskodawców. W ocenie WINB, prowadzenie w budynku gospodarczym działalności określonej jako "[...]" nie potwierdza jego usługowej funkcji. Prowadzenia w budynku gospodarczym prac warsztatowych nie można uznać za działalność produkcyjną lub usługową zmieniającą sposób użytkowania budynku gospodarczego. Nie doszło też do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska czy wielkości lub układu obciążeń. WINB stwierdził, że ze względu na brak legitymacji do zainicjowania postępowania przez wnioskodawców i brak naruszenia przepisów Prawa budowlanego przez inwestorkę, postępowanie było bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/16, oddalił skargę na powyższą decyzję. W ocenie Sądu, prawidłowo WINB ocenił, że realizacja spornej inwestycji nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w sposobie zagospodarowania drogi wewnętrznej. Przedmiotowe obiekty budowlane wybudowane zostały zgodnie z prawidłowo dokonanym zgłoszeniem i nie naruszają przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Zarzucana nadmierna eksploatacja drogi nie wynikała bezpośrednio z wykonania wymienionych wyżej obiektów. Za okoliczność bez znaczenia dla oceny zgodności wykonania spornych obiektów z przepisami prawa budowanego Sąd uznał fakt, że inwestorka udostępnia je innym osobom. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że nie zaistniała zmiana sposobu użytkowania spornych obiektów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 953/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej "[...]", uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 1.127 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. NSA wskazał na konieczność ustalenia przez organy nadzoru budowlanego czy zarzucana zmiana sposobu użytkowania budynku wzniesionego jako gospodarczy w ogóle zaistniała, a jeśli tak to, jaki był jej charakter i czy wypełniała znamiona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nakazał przy tej ocenie uwzględnić, że w budynku regularnie odbywają się zajęcia dla osób korzystających z usług "[...]", które nie są mieszkańcami posadowionego na tej samej działce budynku mieszkalnego. NSA wywiódł z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, że ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych przede wszystkim z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania, także wynikających z innych przepisów prawa. Stwierdził, że § 3 pkt 8 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wskazuje na konieczny zakres ustaleń faktycznych, niezbędnych dla stwierdzenia czy w ogóle zaistniała reglamentowana przepisami Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu. Przesądził też, że podjęcie w budynku wybudowanym jako gospodarczy działalności pozwalającej na zakwalifikowanie go jako budynku użyteczności publicznej stanowiłoby zmianę sposobu jego użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, dokonanie ustaleń w powyższym zakresie może skutkować koniecznością sprawdzenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Natomiast stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki, o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego uzasadniać będzie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu. NSA zarzucił również, że WINB nie zbadał prawidłowo kwestii istnienia interesu prawnego wnioskodawców, a także nie ocenił czy, a jeśli tak, to w jaki sposób, kwestionowana przez nich zmiana sposobu użytkowania wybudowanych budynków, a nie samo ich wybudowanie, wpływa na sposób wykonywania prawa własności w odniesieniu także do działek budowlanych wnioskodawców, a nie tylko do drogi. Decyzją z 3 lipca 2019 r. WINB, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że budynek gospodarczy znajduje się w odległości 4 m od granicy drogi wewnętrznej, zaś działka budowlana skarżącej znajduje się ok. 6 m od działki inwestorki i ok. 28 m od budynku gospodarczego. WINB ocenił, że ze względu na usytuowanie wybudowanych obiektów na działce, ich gabaryty, odległości od granicy z nieruchomością skarżącej i funkcję działek "[...]", wykonana inwestycja nie skutkuje ograniczeniami w sposobie zagospodarowania drogi i działki skarżącej. Zauważył, że korzystanie z drogi przez osoby przyjeżdżające na posesję inwestorki pośrednio tylko wynika ze zrealizowanej przez nią inwestycji. Wykonana zgodnie ze zgłoszeniem zabudowa nie ma wpływu na drogę wewnętrzną, w tym na jej nadmierną eksploatację. WINB podkreślił, że bezpośrednim skutkiem realizacji określonego rodzaju inwestycji może być wzrost natężenia ruchu na drodze, co może powodować uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi, ale nawet wówczas te podmioty mają wyłącznie interes faktyczny w sprawie realizacji tego przedsięwzięcia. Dodał, że nie ma też znaczenia czy inwestorka jest współwłaścicielem lub czy ponosi koszty utrzymania wodociągu, tym bardziej, że do spornych obiektów nie jest podłączona instalacja wodno-kanalizacyjna, a także z jakich środków była współfinansowana budowa tych obiektów. WINB wywiódł, że przewidziane w art. 71 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości przez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie posiada interesu prawnego z uwagi na brak tak rozumianego wpływy na jej prawa i obowiązki w związku ewentualną zmianą sposobu użytkowania spornych obiektów. WINB podniósł, że zakładając hipotetycznie, że inwestorka zmieniła sposób użytkowania budynku gospodarczego, altanki ogrodowej, miejsca postojowego i miejsca rekreacyjnego w ten sposób, że prowadzi w tych obiektach działalność usługową lub publiczną, polegającą na udostępnieniu wycieczkom szkolnym miejsca na rekreację, to ze względu na usytuowanie tych obiektów na działce, ich gabaryty, odległości od granicy z nieruchomością skarżącej oraz funkcję działek "[...]", nie można mówić o istnieniu interesu prawnego w niniejszej sprawie. Są to bowiem obiekty o prostej konstrukcji i niewielkich wymiarach, co zawęża możliwości ich użytkowania w sposób odmienny od ich przeznaczenia, czyli funkcji odbywania spotkań, odpoczynku, zaś miejsce parkingowe wykorzystywane jest do parkowania samochodów osobowych. Ocenił, że w budynku o pow. 24 m2 czy pod wiatą o pow. ok. 15 m2 nie jest w stanie zmieścić się więcej niż kilka - kilkanaście osób. Obiekty o prostej konstrukcji i gabarytach, niewyposażone w instalacje, nie są w stanie być użytkowane w sposób uciążliwy dla sąsiedztwa bardziej, niż wynika to ich z pierwotnej funkcji. Uznał za niezrozumiałe stanowisko, że wykorzystanie budynku do przechowywania krosna tkackiego, ziół, płodów rolnych i akcesoriów związanych z uprawą działki oraz obecność dzieci w wieku szkolnym w obiektach inwestorki ogranicza prawidłowe korzystanie z nieruchomości skarżącej. Uwzględniając powyższe, WINB stwierdził, że z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej zobowiązany był umorzyć postępowanie odwoławcze. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła powyższej decyzji organu odwoławczego, że została wydana z naruszeniem: - art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku NSA i brak indywidualnej oceny interesu prawnego każdej z osób odwołujących się; - art. 80 k.p.a. przez ustalenie wbrew dowodom złożonym przez strony postępowania, że działalność prowadzona przez inwestorkę nie powoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich; - art. 28 k.p.a. przez uznanie wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie oraz wbrew przepisom prawa materialnego, że skarżąca i pozostali wnioskodawcy nie są stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków należących do inwestorki; - art. 71 ust. 5 pkt. 3 lit. d ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie; - art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Rozpoznawana sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje prawo materialne i procesowe (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3060/13, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe zasadny jest zarzut niezastosowania się WINB do oceny prawnej i wytycznych zawartych w zapadłym w sprawie wyroku NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 953/17. W przedmiotowym wyroku NSA stwierdził, że przede wszystkim konieczne jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego czy zarzucana przez wnioskodawców zmiana sposobu użytkowania budynku wzniesionego jako gospodarczy w ogóle zaistniała. Następnie, w przypadku ustalenia, że zmiana taka miała miejsce, nakazał zbadanie, jaki był jej charakter i czy wypełniała znamiona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wbrew powyższym wskazaniom, WINB w ogóle nie badał i nie oceniał tego, czy doszło do zmiany funkcji pełnionej przez budynek wybudowany jako gospodarczy na budynek o innym sposobie wykorzystywania, w szczególności – obiekt użyteczności publicznej. W zaskarżonej decyzji WINB ograniczył się bowiem w zasadzie do stwierdzenia, że z uwagi na odległość budynku gospodarczego od drogi wewnętrznej i działek budowanych wnioskodawców obiekt ten nie może oddziaływać na te nieruchomości. Nie ocenił natomiast w ogóle, wbrew wyraźnym wskazaniom NSA, czy rzeczywiście zaistniała zarzucana przez wnioskodawców zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych w świetle wskazanych w uzasadnieniu wyroku NSA przepisów rozporządzenia i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w dalszej kolejności nie ocenił czy i w jaki sposób ta zmiana oddziałuje na nieruchomości wnioskodawców – drogę i działki budowlane. Hipotetyczne rozważania co do skutków ewentualnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, oparte nie o przepisy prawa, lecz subiektywną ocenę teoretycznych uciążliwości, nie stanowi o realizacji wytycznych NSA w tej kwestii. NSA wskazał też, w kontekście badania ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na konieczność uwzględnienia, że w rozporządzeniu 12 kwietnia 2002 r. rozróżnia się budynki gospodarcze (§ 3 pkt 8, § 12 ust. 4 pkt 3) i budynki użyteczności publicznej, którym stawiane są inne wymagania (§ 3 pkt 6, § 75 ust. 2, § 209 ust. 1 pkt 1, § 326 ust. 1). Ponadto stwierdził, że podjęcie w budynku wybudowanym jako gospodarczy działalności pozwalającej na zakwalifikowanie go jako budynku użyteczności publicznej stanowiłoby zmianę sposobu jego użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził również, że ustalenie, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwe jest wyłącznie przez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania. WINB nie dokonał ustaleń w powyższym zakresie, to jest ani co do oceny przedmiotowych obiektów budowlanych w świetle powołanych przepisów rozporządzenia, ani co do ich pierwotnego i obecnego sposobu użytkowania, w szczególności w kontekście prowadzenia szeroko rozumianej działalności gospodarczej w tych obiektach. Dodać należy, że NSA stwierdził, w kontekście oceny zmiany sposobu użytkowania, że konieczne jest odniesienie się organu nadzoru budowlanego do argumentacji wnioskodawców, że w przedmiotowym budynku, wzniesionym jako gospodarczy, regularnie odbywają się zajęcia dla osób korzystających z usług "[...]", a nie będących mieszkańcami posadowionego na tej działce budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednak stanowiska WINB także w tym zakresie. W konsekwencji powyższych zaniechań, WINB nie zbadał prawidłowo, zgodnie z wytycznymi NSA, kwestii istnienia indywidualnej legitymacji procesowej poszczególnych wnioskodawców. Skoro bowiem nie ustalił, czy faktycznie zaistniała zarzucana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, to nie mógł ocenić czy ta ewentualna zmiana oddziałuje na nieruchomości wnioskodawców (drogę i działki budowlane), w sposób opisany w art. 71 Prawa budowlanego, który uzasadniałby interwencję organów nadzoru budowlanego. Z tego też względu ocena WINB, że skarżącej nie przysługiwał interes prawny w niniejszej sprawie była przedwczesna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu. W przypadku ustalenia, że skarżącej przysługuje przymiot strony, WINB uwzględni ponadto zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku wskazania NSA odnoszące się do etapu merytorycznego rozpoznania odwołania. W przypadku ustalenia, iż zmiana takowa miała miejsce bez zgłoszenia rzeczą organu będzie przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, celem zweryfikowania czy jest ona dopuszczalna prawnie i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).