II SA/Ol 690/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr XLII/286/2018 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Pasym oddala skargę. W dniu 16 sierpnia 2018 r. Rada Miejska w Pasymiu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej jako: "ustawa" lub "ustawa o wychowaniu w trzeźwości), podjęła uchwałę nr XLII/286/2018 w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Pasym. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 24 sierpnia 2018 r. poz. 3736. W § 1 ust. 1 wskazanej uchwały określone zostały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z tym unormowaniem punkty sprzedaży detalicznej oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych oraz kościołów. W ust. 2 § 1 wskazano, że pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od wejścia do lokalu do wejścia na posesję, na której znajduje się obiekt wymieniony w ust. 1. W uzasadnieniu do uchwały argumentowano, że obiekty wskazane w uchwale są miejscami przebywania osób nieletnich, kultu religijnego i punktów leczniczych, w związku z tym w ich najbliższej okolicy nie powinny znajdować się punkty sprzedaży napojów alkoholowych. Podano, że uchwała jest zgodna z zapisami Gminnego Programu Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Przed podjęciem uchwały zasięgnięto opinii jednostek pomocniczych gminy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy w Szczytnie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1. Zarzucił, że uchwała we wskazanej części została podjęta z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i stoi w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ww. ustawy, t.j. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie skarżącego ustalona w uchwale odległość pomiędzy punktami sprzedaży alkoholu a wymienionymi w ustawie obiektami chronionymi, uwzględniając określony sposób liczenia tej odległości, jest zbyt mała, aby cele ustawy mogły być realizowane. Prokurator powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wydawane w podobnych sprawach wskazując, że celem ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, a obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu gminy wniósł o uznanie stanowiska skarżącego. Wskazał, że po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Olsztynie Rada Gminy Miejskiej w Pasymiu na nowo ustali odległość, jaka będzie wymagana od punktów sprzedaży napojów alkoholowych do obiektów chronionych. Na rozprawie, która odbyła się 7 listopada 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej poparł skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16, publ. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Prokurator kwestionuje określoną w uchwale odległość punktów sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. miejsc podlegających ochronie. Zdaniem skarżącego przyjęta odległość 20 m jest zbyt mała i pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, czemu nie oponuje organ gminy. Pełnomocnik gminy deklaruje, że Rada Gminy Miejskiej w Pasymiu może na nowo ustalić odległość, jaka będzie wymagana. Prokurator jednak nie wskazuje jaką odległość należałoby uznać za prawidłową. Sąd w składzie orzekającym podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego Sądu m.in.: z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 415/19, z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 466/19, czy z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 485/19 (publ. w CBOSA). Zgodzić należy się z Prokuratorem, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest uwzględnianie tych celów. Jednak zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw, w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1546/18, publ. CBOSA). Poza tym, lokalny prawodawca - jeśli nie stoi to w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi - ustanawiając określone normy prawne, musi brać pod uwagę interes lokalnej społeczności i uwarunkowania faktyczne charakterystyczne dla określonego, poddanego regulacji obszaru - dyrektywy te wywieść można z zasady racjonalnego prawodawcy. Należy podzielić wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku z 19 grudnia 2018 r. pogląd, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Z tego powodu trudno postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, tzn. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. W ramach oceny, czy w niniejszym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, znaczenie ma fakt, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16, publ. w CBOSA). Stosownie do art. 14 ww. ustawy cele tej ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Pozostaje wskazać również, że w myśl art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Także nowelizacja ustawy dokonana ustawą z 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018r. poz. 310), która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dniem 9 marca 2018 r. potwierdza, że przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy może brać pod uwagę różne aspekty. Prawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych było bezwzględnie podporządkowane tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Przed wskazaną nowelizacją art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił, że rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowił, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obecnie ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, wskazując ogólnie w art. 12 ust. 3 omawianej ustawy, że rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie cytowana ustawa zmieniająca wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Zatem to zakazy i edukacja mają gwarantować cel ustawy, który ma prowadzić do ograniczenia, a nie zapobiegania, czy uniemożliwiania spożycia alkoholu. W związku z powyższym nie można pomijać, że, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, sporna odległość była konsultowana z jednostkami pomocniczymi gminy. Wskazywano na zgodność uchwały z zapisami Gminnego Programu Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Odnosząc się do kwestionowanej przez Prokuratora minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych wyjaśnić pozostaje, że nie można w sposób precyzyjny i uniwersalny określić prawidłowej odległości, jaka dzielić winna te obiekty. Brak bowiem wytycznych w tym zakresie, odczytany powinien być jako celowe działanie prawodawcy, który tę kwestię pozostawił wyłącznej ocenie organu stanowiącego gminy. Ten zaś, biorąc pod uwagę zarówno cele ustawy jak i lokalne uwarunkowania, władny jest do ustanowienia odpowiednich regulacji w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Prokurator kwestionuje wskazaną w uchwale odległość 20 m podnosząc, że nie gwarantuje ona realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie wskazuje jednak, jaka odległość pozwoli na ich realizację. Uznać należy, że ustalenie tego typu wielkości w sposób generalny nie jest możliwe. Co więcej, trudne okazać może się nawet wykazanie na ile określone zwiększanie tej odległości wpłynie na faktyczną realizacje celów ustawy. Podkreślić należy zatem, że ustalenie odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych z zasady czynione będzie do pewnego stopnia arbitralnie. Brak bowiem zarówno wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań. Poza tym, przy ustalaniu wskazanych wyżej ograniczeń dotyczących odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych organ stanowiący gminy nie może ignorować uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy i specyfiki terenu objętego regulacjami. Mając powyższe na uwadze, nie można uznać kwestionowanego przepisu uchwały za istotnie naruszający prawo. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.