II SA/Ol 691/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia 9 lutego 2017 r. Prezydent "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 31 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy "[...]", objętego zgłoszeniem "[...]" (dalej jako: "Spółka" lub "skarżąca") z dnia 2 lutego 2017 r. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że przedmiotowy budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków miasta "[...]" , a zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, pozwolenie na rozbiórkę takiego obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2017 r. Spółka zwróciła się o wydanie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. Postanowieniem nr 117/2017 z dnia 28 marca 2017 r. "[...]" Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, wskazując, że w dniu 1 lutego 2017 r. został on rozebrany. Następnie, decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił Spółce udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Spółka w dniu 2 lutego 2017 r. zgłosiła przystąpienie do rozbiórki przedmiotowego budynku, lecz w rzeczywistości został on rozebrany w dniu 1 lutego 2017 r. Powyższe wynika z protokołu z oględzin z dnia 2 lutego 2017 r. sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]". Podniesiono ponadto, że Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu pozwolenia na rozbiórkę tego budynku. W złożonym odwołaniu Spółka zarzuciła, że z naruszeniem art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji uznał, że inwestor obowiązany był uzyskać pozwolenie na rozbiórkę budynku przed faktycznym przystąpieniem do wykonywania prac rozbiórkowych, podczas gdy do rozbiórki budynku Spółka przystąpiła z uwagi na konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z tym, była uprawniona do rozpoczęcia robót rozbiórkowych jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę. Podniosła ponadto, że konserwator zabytków w postanowieniu z dnia 28 marca 2017 r. ograniczył się do stwierdzenia, że do rozbiórki przystąpiono bez wymaganej prawem decyzji w dniu 1 lutego 2017 r. W ocenie Spółki, w tej sytuacji nie można było uznać, że Wojewódzki Konserwator Zabytków zajął merytoryczne stanowisko co do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę w wymaganym terminie, należało zatem przyjąć, że zamierzenie zostało uzgodnione pozytywnie. W ocenie Spółki, organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako K.p.a., pominął okoliczność, że przystąpiła do rozbiórki budynku z uwagi na konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto niedostatecznie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji okoliczności przemawiające za odmową udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i poprzestał na wskazaniu, że zamierzenie zostało uzgodnione odmownie. Decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. Wojewoda "[...]" (dalej jako: "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podał w uzasadnieniu, że przedmiotowy budynek, jako wpisany do gminnej ewidencji zabytków, podlegał ochronie konserwatorskiej. Bezspornie jednak został on rozebrany przed datą złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na prace rozbiórkowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoczęcie na podstawie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego robót zabezpieczających i rozbiórkowych nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia zamierzonej rozbiórki obiektu budowlanego ani nie upoważnia go do całkowitej rozbiórki obiektu. Zaznaczył, że art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego dotyczy jedynie możliwości wykonania prac zabezpieczających i rozbiórkowych w celu eliminacji bezpośredniego zagrożenia, to jest takich sytuacji, w których nie ma czasu - ze względu na bliskie niebezpieczeństwo wystąpienia szkody - na podjęcie formalnych działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub dokonanie zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Spółka posiadała bowiem już wcześniej pełną wiedzę o złym stanie technicznym obiektu, a jej zamiarem była całkowita rozbiórka budynku z pominięciem procedury przewidzianej prawem. Wojewoda zaznaczył, że powyższe stanowisko potwierdza załączone do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę opracowanie "Plan rozbiórki", sporządzone w styczniu 2017 r., obejmujące również przedmiotowy budynek, w którym zaplanowano jego całkowitą rozbiórkę. Dodał, że w opracowaniu tym nie przewidziano żadnych prac zabezpieczających, których celem byłoby usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponadto z protokołu PINB dla miasta "[...]" wynikało, że do robót rozbiórkowych inwestor przystąpił dnia 1 lutego 2017 r. i już w dniu 2 lutego 2017 r. przedmiotowy budynek był całkowicie rozebrany. Przy czym organ nadzoru budowlanego nie stwierdził zaistnienia zjawiska nagłego, niekontrolowanego, np. katastrofy budowlanej, która w tak krótkim czasie doprowadziłaby do unicestwienia całego budynku, bez ingerencji inwestora. Wojewoda stwierdził, że posiadanie przez Spółkę już w grudniu 2016 r. wiedzy, że w obiekcie przebywali bezdomni, nie uzasadniał jego rozbiórki bez stosownego pozwolenia, a obligował jedynie do właściwego zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych. W ocenie organu, załączone do opinii technicznej nr "[...]", sporządzonej w styczniu 2017 r., fotografie rozebranego obiektu nie potwierdzają niemożliwości należytego zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych, np. przez całkowite zabicie lub zamurowanie wszystkich otworów okiennych i drzwiowych. Wojewoda podkreślił ponadto, że budynek ujęty został w gminnej ewidencji zabytków, o czym Spółka wiedziała. Wpis do gminnej ewidencji zabytków oznacza objęcie zabytku ochroną konserwatorską i powoduje wyłączenie takiego obiektu spod reżimu zgłoszenia. Podkreślił, że negatywne stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w tym przepisie, wyklucza udzielenie przedmiotowego pozwolenia. Zauważył, że wydane przez organ konserwatorski postanowienie z 28 marca 2017 r. jest ostateczne i wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Dodał, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma uprawnień do merytorycznej oceny postanowienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. W złożonej skardze Spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniosła ponadto, że złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 28 marca 2017 r. "[...]" Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wobec czego wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika bezspornie, że budynek mieszkalny posadowiony na działce "[...]" został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Spółka w dniu 1 lutego 2017 r. dokonała rozbiórki przedmiotowego budynku, a następnie - w dniu 2 lutego 2017 r. - zgłosiła przystąpienie do jego rozbiórki. Nie jest również kwestionowane, że Spółka pismem Komendanta Straży Miejskiej w "[...]" z dnia 7 grudnia 2016 r. została poinformowana, że w przedmiotowym budynku przebywają osoby bezdomne, wobec czego powinna ten budynek zabezpieczyć przez wstępem do niego osób postronnych w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Ze sporządzonego w styczniu 2017 r. Planu rozbiórki dwóch obiektów budowlanych, w tym przedmiotowego budynku, wynika zaś, że stan techniczny tego obiektu był zły i groził postępującą katastrofą budowlaną. Ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 7, należy rozumieć także rozbiórkę obiektu budowlanego. Od powyższej reguły ustawodawca przewidział wyjątki opisane w art. 29 – art. 31. Stosownie zaś do art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Instytucja przewidziana w cytowanym art. 31 ust. 5 ma charakter wyjątkowy, gdyż oparta jest na swoistym stanie wyższej konieczności. Istnienie tego stanu inwestor powinien wykazać w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, przedstawiając organowi na tę okoliczność niezbędne dowody. Uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę pomimo rozpoczęcia robót rozbiórkowych i zabezpieczających, a czasami nawet po ich wykonaniu, jeżeli takie roboty były wykonane natychmiast, ma na celu umożliwienie organowi zweryfikowane czy faktycznie istniała przesłanka zastosowania omawianej normy prawnej, polegająca na zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przed udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę, będzie więc dokonanie oceny, czy rozpoczęte roboty rozbiórkowe miały istotnie na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z treści art. 31 ust. 5 wynika bowiem, że zastosowanie omawianej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, to jest: zagrożenie bezpieczeństwa musi być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego trybu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, tj. zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; rozpoczynając roboty, inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast, kiedy dokonanie odpowiednich czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia (zob. A. Kosicki, [w:] Prawo budowlane. Komentarz do art. 31; LEX-el., 2014). Zaznaczyć także należy, że art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego zezwala tylko na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Inwestor nie może zatem na podstawie tego przepisu wykonać jakichkolwiek innych robót budowlanych. Przepis ten nie może być również rozumiany w ten sposób, że w ramach tego działania inwestor może przekroczyć granice wyznaczone tą normą i wykonać bez pozwolenia na rozbiórkę rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w zakresie wykraczającym poza konieczność usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Uprawnienie przyznane inwestorowi na podstawie art. 31 ust. 5 nie daje więc inwestorowi prawa do dokonania całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1366/10 i z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z powyższego wynika więc, że Spółka powinna wykazać zaistnienie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W załączeniu do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę Spółka nie przedstawiła jednak żadnego dokumentu, który potwierdzałby, że przedmiotowy budynek rzeczywiście powodował takie zagrożenie, a ponadto, że konieczna była - w celu uniknięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia - całkowita rozbiórka budynku. Z opracowania "[...]" ze stycznia 2017 r. i zawartej w nim opinii technicznej "[...]", nie wynika bowiem, że istniało "bezpośrednie" zagrożenie dla ludzi i mienia. Ponadto, jak zasadnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, istniała możliwość zabezpieczenia tego budynku przez całkowite zamurowanie wszystkich otworów drzwiowych i okiennych. Podkreślenia przy tym wymaga, że Spółka już w grudniu 2016 r. miała wiedzę o konieczności zabezpieczenia budynku, lecz podjęła decyzję o jego rozbiórce, skoro zleciła sporządzenie planu rozbiórki przedmiotowego obiektu, które wykonano w styczniu 2017 r. Stan faktyczny sprawy nie dawał zatem podstawy do zastosowania art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego i zwolnienia Spółki z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, ujętego w gminnej ewidencji zabudów. Zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że skoro postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu pozwolenia na rozbiórkę tego budynku, to organy administracji architektoniczno – budowlanej nie miały kompetencji do oceny prawidłowości tego postanowienia. Postanowienie uzgadniające wydawane przez ten organ jest bowiem zaskarżalne, o czym prawidłowo pouczono Spółkę. W takim przypadku nie ma zastosowania art. 142 K.p.a., zgodnie z którym postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tylko w przypadku niezaskarżalnego postanowienia wydanego w trybie uzgodnienia, postanowienie takie podlega kontroli organu odwoławczego, gdyż niedopuszczalne byłoby doprowadzenie do sytuacji, w której niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym dyktowałoby bezwzględnie wynik postępowania głównego. Kwestionując prawidłowości postanowienia Wojewódzki Konserwator Zabytków z dnia 28 marca 2017 r., Spółka mogła więc wnieść zażalenie, czego jednak nie uczyniła we właściwym terminie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), skargę należało oddalić.