II SA/Ol 692/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi A. i J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu - zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez A. i J. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nie uwzględniające zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia "[...]" dotyczących nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego. Z przekazanych Sądowi przez organ akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nakazującą A. i J. P. rozbiórkę wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. "[...]", położonej w obrębie A. gm. B. Upomnieniem z dnia 20 czerwca 2002r. PINB wezwał A. i J. P. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia "[...]". Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wszczynając postępowanie egzekucyjne w administracji, wystawił w dniu "[...]" tytuł wykonawczy, znak "[...]", w którym wskazał, że A. i J. P. nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji z dnia "[...]", wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane), polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia "[...]" PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3500 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia "[...]". W dniu 11 października 2006r. A. i J. P. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazali, że zarówno samo postanowienie nakładające grzywnę, jak też postępowanie egzekucyjne dotknięte jest zasadniczą wadą, z uwagi na którą bezpodstawne jest wskazywanie w treści tytułu wykonawczego nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Mianowicie, jak podnieśli, podstawą prawną egzekucji wskazaną w tytule wykonawczym jest art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm., dalej jako: ustawa EgzAdm.). Natomiast, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tymczasowych obiektów budowlanych nie ma zastosowania norma art. 121 § 5 ustawy EgzAdm. Podali również, iż zgodnie z art. 121 § 4 ustawy EgzAdm. jeżeli egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Tymczasem na zobowiązanych została już postanowieniem Sądu Rejonowego nałożona grzywna za naruszenie art. 90 ustawy Prawo budowlane. Dodali również, że organ nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi kierował się przy wymiarze wysokości grzywny. Bowiem grzywna stanowi zbyt uciążliwy środek egzekucyjny z uwagi na jej wysokość i nieadekwatność do wartości tymczasowego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", PINB nie uwzględnił zarzutów A. i J. P. W motywach uzasadnienia wskazał, że zarzuty nałożenia zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jak też niecelowości jego nałożenia są subiektywne oraz uwarunkowane osobistymi względami zobowiązanych, wypływającymi z ich indywidualnego zapatrywania się na przedmiotową sprawę. Na postanowienie to zażalenie wnieśli A. i J. P. zarzucając mu naruszenie art. 33 ustawy EgzAdm. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jak również nieistnienie obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia przytoczyli argumentację zawartą w zarzutach do postępowania egzekucyjnego. Podnieśli ponadto, że tymczasowy obiekt budowlany, którego nakaz rozbiórki objęty jest tytułem wykonawczym, jest niczym innym jak zwykłym barakowozem znajdującym się na działce od 1991r., który został zdemontowany na czas remontu, a później ponownie odtworzony. Powyższa okoliczność powoduje, że bezpodstawne jest wskazywanie od samego początku różnicy pomiędzy rozebranym barakowozem a nowo wybudowanym tymczasowym obiektem. W tej sytuacji nie można w ogóle określić daty popełnienia samowoli budowlanej, ponieważ taka samowola nie miała miejsca. W związku z tym postępowanie egzekucyjne jest bezpodstawne. Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", WINB , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej jako: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zobowiązani zarzucają organom egzekucyjnym naruszenie art. 33 pkt 1 i 8 ustawy EgzAdm. Podał, że grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym w administracji, bowiem strona może wykonać nałożony na nią obowiązek i w myśl art. 125 § 1 ustawy EgzAdm. nałożone na nią, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Podał również, że grzywna nie jest karą lecz środkiem przymuszenia w celu wykonania decyzji ostatecznej, dlatego zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 ustawy EgzAdm) nie jest zasadny. Odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku określonego tytułem wykonawczym (art. 33 pkt 1 ustawy EgzAdm) wskazał, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania istnieje, i tym samym uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu likwidacji skutków samowoli budowlanej. Skargę na to postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. i J. P. żądając jego uchylenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 33 i art. 121 § 4 ustawy EgzAdm., jak też naruszenie norm prawa procesowego – art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przytoczyli argumentację zawartą w zarzutach do postępowania egzekucyjnego, jak też w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji. Powtórzyli ponadto, że od 1991r. na działce znajduje się barakowóz, a sporządzone w dniu 29 listopada 1996r. oględziny działki dały błędny obraz, jakoby teren ten nie był zabudowany. W ten sposób powstało błędne przeświadczenie, jakoby po dniu 29 listopada 1996r. powstała nowa samowola budowlana. Wniosek ten jest nietrafny i nigdy nie miał pokrycia w rzeczywistym stanie zarówno prawnym, jak i faktycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżone postanowienie jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na to, że postanowienia poddane kontroli sądowej dotyczą postępowania egzekucyjnego, tylko to postępowanie może mieścić się w granicach sprawy w rozumieniu wymienionego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew jej wielowątkowym zarzutom zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przechodząc do istoty sprawy, podnieść należy, iż jeżeli chodzi o zarzut "nieistnienia obowiązku" to koniecznym jest wskazanie, że art. 33 pkt 1 ustawy EgzAdm. nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 29 § 1 zdanie drugie tej ustawy. Skoro bowiem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy EgzAdm.), to oparcie zarzutów na twierdzeniu, że obowiązek nie istnieje, wywoła zamierzony skutek jedynie w razie przyznania przez wierzyciela w trybie art. 34 § 1 ustawy EgzAdm. faktu nieistnienia obowiązku (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 30.11.2000r., sygn. akt III SA 2571/99, publ. ONSA 2002 1 poz. 27). W niniejszej sprawie wierzyciel – PINB – podtrzymuje swoje stanowisko, że obowiązek istnieje i powinien być egzekwowany. Powyższą okoliczność - istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym - potwierdza znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z dnia 3 kwietnia 2007r. sporządzona przez pracownika organu nadzoru stwierdzająca, że przeprowadzona w tym dniu kontrola na działce nr ew. "[...]", znajdującej się w A. gm. B. wykazała, że: "tymczasowy obiekt budowlany nadal znajduje się na tej działce". Zatem zarzut naruszenia przez organy egzekucyjne normy art. 33 pkt 1 ustawy EgzAdm. jest bezzasadny, a tym samym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu likwidacji skutków samowoli budowlanej. Ponadto nie może być uwzględniony zarzut nieistnienia obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego ze względu na wadliwość tytułu wykonawczego. Skarżący podnoszą, iż w tytule wykonawczym został błędnie wskazany art. 121 § 4 i 5 ustawy EgzAdm. jako podstawa prawna realizacji obowiązku. O tym, co powinien zawierać tytuł wykonawczy stanowi art. 27 § 1 ustawy EgzAdm. Z pkt 3 § 1 art. 27 cytowanej ustawy wynika, że tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć, iż chodzi tu o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 7.11.2000r., sygn. akt I SA/Ka 1187/99, publ. LEX nr 45538). W niniejszej sprawie podstawą prawną egzekucji jest prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", znak "[...]", nakazująca A. i J. P. rozbiórkę wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. "[...]", położonej w obrębie A. gm. B. (część D tytułu wykonawczego, rubryka 24). Powołany powyżej art. 121 § 4 i 5 ustawy EgzAdm. został umieszczony w tytule wykonawczym w rubryce "inna podstawa prawna egzekucji administracyjnej" wskazując, że nałożony obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane. Zasadne z kolei jest twierdzenie skarżących, iż § 5 art. 121 ustawy EgzAdm. nie mógł być wskazany w tytule egzekucyjnym jako inna podstawa egzekucji. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002r. (sygn. akt IV SA 122/01, publ. ONSA 2004/2/50): "do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Zatem w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie wyłącznie § 2 i 4 art. 121 ustawy EgzAdm. Jednak błędne powołanie w tytule egzekucyjnym przepisu normy prawnej nie skutkuje automatycznie wadliwością tytułu, jeżeli podstawa taka faktycznie istnieje, a w omawianej sprawie jest nią prawomocna decyzja PINB z dnia "[...]". Wskazać trzeba, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest ustaleniami w zakresie stanu faktycznego zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2004r., sygn. akt 2 IV SA 2531/02, oddalającym skargę A. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W motywach uzasadnienia powołanego wyroku stwierdzono, że: "...w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że samowola budowlana miała miejsce po dniu 29 listopada 1996r. Zgodnie bowiem ze sporządzonym w tym dniu protokołem z przeprowadzonej inwentaryzacji stanu zagospodarowania działek w kompleksach położonych w gminie B., działka położona w obrębie A. nr "[...]" była niezabudowana. Istnienie obiektu budowlanego na wskazanej działce stwierdzone zostało dopiero w trakcie kontroli sposobu zabudowy zagospodarowania działek położonych w obrębie A. w dniu 31 października 2001r. Tym samym słuszne było przyjęcie przez organy administracyjne, iż samowola budowlana miała miejsce po dniu 29 listopada 1996r...". Zatem podniesiony w skardze zarzut, iż sporządzone w dniu 29 listopada 1996r. oględziny działki dały błędny obraz, jakoby teren ten nie był zabudowany i po tej dacie powstała nowa samowola budowlana, nie podlega rozpoznaniu przez Sąd. Wskazać również należy, iż w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązani mogą wnieść zarzuty jedynie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy EgzAdm. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 27.10.1999r., sygn. akt IV SA 1104/96, niepubl.). Skarżący zgłaszają zarzut naruszenia przez organy egzekucyjne normy art. 33 pkt 8 ustawy EgzAdm. polegający na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego poprzez nałożenie grzywny w kwocie 3500 zł. Jednakże wysokość grzywny w celu przymuszenia została nałożona na skarżących postanowieniem PINB z dnia "[...]", znak "[...]". Zatem mogą oni kwestionować zasadność wymierzenia grzywny w takiej kwocie wyłącznie w postępowaniu odwoławczym od tego orzeczenia, ale nie w postępowaniu egzekucyjnym - na co wskazuje WINB zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Na marginesie należy dodać, że grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym, z wymienionych w art. 1a pkt 12b ustawy EgzAdm., środkiem egzekucyjnym, który podlega umorzeniu w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Ponadto Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy egzekucyjne wskazanych w skardze przepisów procesowych. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.