II SA/Ol 692/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej postanawia odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...] wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa przez Zastępcę Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] B. – R. – K. (działka nr [...]) na działkę [...] położoną w obrębie nr 1 B., i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyło Województwo Zarząd Dróg Wojewódzkich, w której zarzuciło naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz przewlekłość w rozpoznaniu sprawy. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Podniesiono, że w wydanej decyzji Kolegium nie dokonało merytorycznej oceny decyzji organu I instancji z dnia [...] błędnie wskazując na niemożność zweryfikowania podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na brak wniosku strony oraz mapy sytuacyjnej przedstawiającej sytuację w terenie, gdy tymczasem dokumenty te były dostępne organowi przy poprzedniej decyzji rozpoznawanej przez organ odwoławczy w dniu [...], przy czym obecna decyzja organu I instancji była wynikiem ówczesnego rozpoznania sprawy przez Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdziło, że skargę wniósł podmiot, który nie posiada legitymacji skargowej, gdyż orzekał w tej sprawie jako organ pierwszej instancji. Wobec tego skarga wniesiona została z uchybieniem art. 50 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zgodnie z którym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Zarząd Województwa nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu skargi, gdyż wydając decyzję w sprawie wniosku K.B. dotyczącego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [..] B. – R. – K. (działka nr [...]) na działkę [...] położoną w obrębie nr 1 B. działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. W niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm) dalej jako: ustawa ppsa. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Ponadto do wniesienia skargi jest uprawniony również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt. 1-5 ww. przepisu. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wynikającą z powyższego przepisu jest złożenie skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Na gruncie art. 50 ustawy ppsa. w doktrynie podkreśla się, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne, analogicznie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może natomiast zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd. Nie może też zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, w tym również przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 212). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwalonym na tle analizowanego unormowania, wypracowany został pogląd o braku przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie organu, który w postępowaniu administracyjnym wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 460/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może zajmować w tej samej sprawie z zakresu administracji publicznej różnej pozycji, to jest: organu wydającego decyzję lub strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego wydane w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, dostępne CBOSA). Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami proceduralnymi, przyznającymi tym organom kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej, co implikuje brak możliwości dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Dodać należy, że analogiczne stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym podkreślano, że brak jest przepisu prawa, który przyznawałby organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, ONSA 1997 nr 4, poz. 179). Pogląd ten jest aktualny w niniejszej sprawie, dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającego decyzję wydaną przez Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich. Skarżący organ wydając decyzję z dnia [...] nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczyła sprawa, ale występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich jest organem, który wydał akt poprzedzający zaskarżoną decyzję Kolegium. W tej sytuacji, pozycji procesowej skarżącego nie można zakwalifikować inaczej niż jako organu I instancji. Organ ten nie należy zatem do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na postanowienie dotyczące uchylenia wydanego przezeń postanowienia, wymienionych w art. 50 § 1 ustawy ppsa. Nie należy także do wskazanego przez art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.