II SA/Ol 695/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 roku sprawy ze skargi S. O. i A. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. O. i A. O. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wymierzył S. i A. O. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno–usługowego położonego w G. przy ul. P. na działce o nr geod. "[...]" w wysokości 75 000 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podczas kontroli budynku przeprowadzonej w dniu 13 marca 2009r. stwierdzono, iż stan zaawansowania robót wynosi 90%, zaś do wykonania pozostała elewacja i dokończenie zagospodarowania terenu oraz roboty wykończeniowe w części mieszkalnej budynku. Podczas kontroli stwierdzono także, że część usługowa budynku jest użytkowania od 2004r., a jej dzierżawcą jest firma "[...]". Tymczasem zgodnie z decyzją Starosty O.–G. z dnia "[...]" inwestor przed przystąpieniem do użytkowania winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Tym samym został naruszony przepis art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Wskazano, iż podnoszona przez inwestorkę okoliczność, iż nie wiedziała o możliwości częściowego oddania budynku do użytkowania, nie zwalnia od prowadzenia robót, a także użytkowania obiektu na warunkach określonych w pozwoleniu na budowę i w obowiązujących przepisach. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli S. i A. O., wnosząc o anulowanie nałożonej kary. Podali, iż budowa domu została rozpoczęta w 2002r., zaś w 2004r. piwnica, parter i pierwsze piętro wynajęli firmie "[...]". Przed wynajęciem budynek został odebrany pod kątem elektrycznym, zostały też spełnione wymagania przeciwpożarowe oraz nastąpił odbiór kominiarski, techniczny i została podpisana umowa o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzanie ścieków. Ze względów na brak środków pieniężnych na wykończenie budowy reszta robót została wstrzymana. W połowie 2008r. został wybudowany garaż i poddasze na mieszkanie. Żalący się podnieśli także, iż ich sytuacja finansowa jest trudna, bowiem spłacają raty zaciągniętego na budowę kredytu w wysokości ok.1300 złotych miesięcznie, a jedynie na parterze posiadają najemcę, pozostałe zaś lokale stoją puste. Zaznaczyli przy tym, iż regularnie płacą wszystkie podatki. Ich sytuację pogarsza również zły stan zdrowia A. O. i związane z tym jego częste pobyty w szpitalu. Żalący się podkreślili, iż zdają sobie sprawę z faktu, iż nie został dokonany odbiór budynku, jednakże nastąpiło to wskutek przeciągnięcia się całej budowy, problemów finansowych oraz zdrowotnych A. O. Żalący się podali, iż nie mają żadnych wolnych środków finansowych, są zadłużeni w banku, a także muszą zapłacić za materiały budowlane. Sytuacja ich jest dramatyczna i może doprowadzić do bankructwa i rozpadu rodziny. W związku z przedstawionymi okolicznościami, żalący się wnieśli o anulowanie nałożonej przez organ kary. Dodali, iż poczynili niezbędne kroki, aby jak najszybciej dostarczyć wszystkie odpowiednie dokumenty i spełnić wymagania w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu podano, iż wydanie przedmiotowego postanowienia było zasadne. Podkreślono, iż żalący się nie kwestionują faktu użytkowania obiektu bez pozwolenia, lecz wnoszą o anulowanie kary. Przytoczono stosowne przepisy Prawa budowlanego wskazując, iż regulują one wprost kwestie związane z wysokością kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podniesiono, iż przepisy te nie przewidują możliwości odstąpienia od kary lub jej umorzenia (anulowania), a zatem organ nie może rozpatrywać tej kwestii. Podano, iż w przypadku nieuiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Na powyższe postanowienie skargę wnieśli S. i A. O., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wskazali, iż zostali ukarani za brak pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy ubiegali się o to pozwolenie i zostali potraktowani niezgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, a uchybienia organu, co do których nie mieli wówczas świadomości, spowodowały obecną sytuację. Skarżący podnieśli, iż w 2004r. ubiegali się o udzielenie pozwolenia na budowę i wniosek w tej sprawie okazali w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. Wniosek ten nie został przyjęty, bowiem uznano, iż jest niezupełny. Skarżący wskazali, iż nie zdawali sobie sprawy, że odesłanie ich w celu uzupełnienia braków spowoduje tak dotkliwe skutki. Tymczasem w ocenie skarżących organ winien przyjąć ich wniosek i ewentualnie doręczyć wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Dysponowali bowiem większością dokumentów, która po uzupełnieniu upoważniłaby do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót. Nie zostali jednak o takiej możliwości poinformowani, czym organ naruszył jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej wyrażoną w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazującą należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Zarzucili, iż w przedmiotowej sprawie organy nie podjęły czynności zmierzających do należytego przyjęcia zgłoszenia i jego rozpatrzenia. Braki w dokumentach nie upoważniają organu do odesłania wnioskodawcy, lecz zobowiązują do wezwania w celu uzupełnienia braków formalnych. Ponadto organ nie poinformował skarżących o możliwości uzyskania częściowego pozwolenia na użytkowanie oraz nie sprecyzował jakie dokumenty są niezbędne celem uzyskania takiego pozwolenia, a także nie poinformował o dotkliwych skutkach użytkowania obiektu bez pozwolenia na użytkowanie. Skarżący wskazali, iż decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a mimo to organ II Instancji utrzymał w mocy wymierzoną karę z tytułu nielegalnego użytkowania, podczas gdy w tym czasie skarżący nie użytkowali nielegalnie obiektu, bowiem posiadali już pozwolenie na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśniono, iż wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie obiektu nie stanowi przeszkody w późniejszym uzyskaniu dokumentów pozwalających na jego legalne użytkowanie. Istotne dla analizowanego postępowania jest fakt, że w momencie kiedy organ stwierdził użytkowanie spornego budynku, inwestor nie posiadał stosownych dokumentów. Podano także, iż niezasadny jest zarzut dotyczący braku informacji ze strony organów, gdyż w decyzji o pozwoleniu na budowę znajdowały się zapisy dotyczące o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz o możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazano. Podnieść należy, iż przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające na skarżących karę z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przy czym nie ulega wątpliwości okoliczność, iż skarżący byli zobowiązani takie pozwolenie na użytkowanie uzyskać przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Obowiązek ten wynika zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu z dnia 24 grudnia 2001r., jak też z treści aktualnie obowiązującego art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Przy czym fakt późniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wyklucza możliwości wymierzenia kary za okres, gdy inwestorzy użytkowali obiekt bez pozwolenia. Wskazać jednak należy, iż kara z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenie na użytkowanie została wprowadzona do przepisów powołanej ustawy Prawo budowlane na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 poz. 888). Przy czym zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005r. Zatem nie budzi wątpliwości fakt, iż do 31 grudnia 2004r. nie obowiązywały przepisy dotyczące nakładania kar za użytkowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia. Przy czym wskazać należy, iż w przypadku tego rodzaju przepisów, tj. wprowadzenia kar pieniężnych mających charakter sankcji, szczególnie ostrożnie należy podchodzić do kwestii oceny stanu prawnego, jaki należy uwzględnić przy jej wymierzaniu kary. Istotne znaczenie ma bowiem data dokonania naruszenia prawa. Zakaz działania prawa wstecz stanowi bowiem jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada nie działania prawa wstecz jest dyrektywa legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo jak również dyrektywa interpretacyjną do organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasad nie działania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. (sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006r. Nr 3 poz. 71 oraz orzeczenia tam przywołane). W niniejszej sprawie organy orzekały na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, w tym art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazać jednak należy, iż zarówno z wyjaśnień stron, składanych w toku postępowania administracyjnego jak i ze skargi i dokumentów do niej dołączonych wynika, iż inwestorzy przystąpili do użytkowania przynajmniej części usługowej obiektu w 2004r. Podnieść zaś należy, iż stosownie do art. 59f ust. 4 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Skoro zatem budynek składa się zarówno z części mieszkalnej, jak i usługowej możliwe jest odrębne potraktowanie każdej z tych części. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, w jakiej dacie inwestorzy faktycznie przystąpili do użytkowania obiektu w części usługowej (tj. czy miało to miejsce do 31 grudnia 2004r. czy też po tej dacie). Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na ustalenie, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w części usługowej. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.