II SA/Ol 696/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że zarządzeniem pokontrolnym z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącego obowiązki: 1) usunięcia odpadów zużytych opon samochodów osobowych, ciężarowych i maszyn rolniczych sklasyfikowanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. sprawie katalogu odpadów pod kodem 16 01 03 (zużyte opony) z terenu działek o numerach "[...]" w miejscowości A, czyli z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jednocześnie organ doprecyzował, że ww. odpady należy przekazać podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami na podstawie kart przekazania odpadów, które to karty przesłać do wiadomości Delegatury WIOŚ w A. Termin realizacji: 20 lipca 2020 r. 2) prowadzenia rzetelne ewidencji odpadów z zastosowaniem zarówno kart ewidencji i kart przekazania odpadów. Termin realizacji: 20 lipca 2020 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że organ oparł się na ustaleniach kontroli interwencyjnej przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska w okresie od 16 kwietnia 2020 r. do 26 czerwca 2020 r. na terenie działek "[...]" w miejscowości A, gdzie jak ustalono W. W. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą: A, adres: "[...]". Podczas kontroli ustalono, że skarżący posiada umowę dzierżawy gruntu wraz z budynkami z 2020 r. dotyczącą działek "[...]". Natomiast skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do działek "[...]". W związku z powyższym, organ stwierdził brak tytułu prawnego do ww. działek, na których kontrolowany magazynował odpady. Skarżący w toku czynności kontrolnych wyjaśnił, że jest właścicielem opon znajdujących się na działkach "[...]" oraz, że opony znajdujące się na działce "[...]" zostały przywiezione z miejscowości A gm. A.. Kontrola przeprowadzona przez organ wykazała, że odpady opon były magazynowane niezgodnie z wymaganiami w zakresie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, poprzez magazynowanie materiałów palnych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów budowlanych oraz, że odpady opon magazynowane były na terenie, do którego skarżący nie miał tytułu prawnego (dz. nr "[...]"). Ponadto, skarżący magazynował odpady na terenie na ten cel nieprzeznaczonym, gdyż magazynowanie odpadów może być prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania i przetwarzania odpadów, a W. W. nie prowadził działalności w ww. zakresie. Skargę na wspomniane zarządzenie pokontrolne wywiódł W. W. (skarżący), działając przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez jego bezzasadne zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m. in. bieżnikowanie i regenerowanie opon z gumy, a zatem opony składowane w miejscu prowadzenia działalności nie są odpadem, lecz materiałem handlowym; b) art. 66-72 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez ich bezzasadne zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący jest zgłoszony jako producent odpadów w Bazie Danych Odpadowych i w przypadku wytworzenia odpadów są one przekazywane firmom zajmującym się odbiorem tychże odpadów; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., który miał wpływ na treść zaleceń pokontrolnych poprzez całkowite pominięcie, iż: a) skarżący prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m. in. bieżnikowanie i regenerowanie opon z gumy, a zatem opony składowane w miejscu prowadzenia działalności nie są odpadem, lecz materiałem handlowym; b) skarżący jest zgłoszony jako producent odpadów w Bazie Danych Odpadowych i w przypadku wytworzenia odpadów są one przekazywane firmom zajmującym się odbiorem tychże odpadów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m. in. bieżnikowanie i regenerowanie opon z gumy. Sprawdzenie tej okoliczności nie wymaga skomplikowanych działań, bowiem wystarczy weryfikacja wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, gdzie figuruje kod PKD 22.11.Z. W tym celu skupuje używane opony, które następnie służą jako materiał do bieżnikowania lub regeneracji. Wszystkie posiadane przez siebie opony, skarżący nabył na podstawie faktur jako opony używane, nie zaś odpady. W świetle powyższego opony składowane w miejscu prowadzenia działalności nie są odpadem, lecz materiałem handlowym. Zaznaczono, że w dniu 3 stycznia 2020 r. skarżący zawarł umowę dzierżawy gruntów wraz z budynkami, której odpis załączono do skargi. Stwierdzono, że organ błędnie przyjął, iż skarżący nierzetelnie prowadzi dokumentację związaną z wytwarzanymi przez siebie odpadami. Podniesiono, że skarżący jest zgłoszony jako producent odpadów w Bazie Danych Odpadowych i w przypadku wytworzenia odpadów są one przekazywane firmom zajmującym się odbiorem tychże odpadów, co potwierdza przedłożona dokumentacja. W związku z powyższym zalecenie pokontrolne wskazujące na nierzetelne prowadzenie dokumentacji jest całkowicie bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zarządzeniu pokontrolnym i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne z "[...]", którym nałożono na skarżącego określone obowiązki z zakresu usuwania odpadów. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 995), u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zarządzenie pokontrolne wydane w tym trybie stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o charakterze władczym, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok z dnia 23 marca 2017r. sygn. akt II SA/Bk 62/17, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt II GSK 1009/08, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2036/09, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 972/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy czym zgodnie z art. 52 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935) i obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r., nie jest obecnie wymagane poprzedzenie wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Istotą kontroli jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2009r., sygn. akt II SA/Sz 303/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008r., sygn. akt II SA/Op 5/08 – dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Nie zasługują zatem już na wstępie na aprobatę, wskazane w skardze, zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zaś badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. W niniejszej sprawie w zarządzeniu pokontrolnym wydanym przez inspektora ochrony środowiska nałożono obowiązki: usunięcia odpadów zużytych opon samochodów osobowych, ciężarowych i maszyn rolniczych sklasyfikowanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020r. sprawie katalogu odpadów pod kodem 16 01 03 (zużyte opony) z terenu działek o numerach "[...]" w miejscowości A, czyli z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania; prowadzenia rzetelne ewidencji odpadów z zastosowaniem zarówno kart ewidencji i kart przekazania odpadów. Termin realizacji: 20 lipca 2020 r. Nieprawidłowości we wskazanym zakresie organ stwierdził po przeprowadzeniu kontroli, która wykazała, że odpady opon były magazynowane niezgodnie z wymaganiami w zakresie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, poprzez magazynowanie materiałów palnych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów budowlanych oraz, że odpady opon magazynowane były na terenie, do którego skarżący nie miał tytułu prawnego (dz.nr "[...]"). Podczas oględzin działki nr "[...]" organ stwierdził obecność odpadów w postaci opon samochodów osobowych, ciężarowych oraz ciągników o różnym stopniu zużycia, w tym znaczna część z nich była uszkodzona mechanicznie. Odpady zdeponowane były na nieutwardzonym terenie kontrolowanej posesji i umieszczone zostały na 4 hałdach różnej wielkości (obmiary hałd i ich opis zawarte są w załączniku nr 7 do protokołu kontroli nr "[...]"). Z kolei na działce nr znajdowała się jedna hałda (opis w załączniku nr 9 do protokołu kontroli nr "[...]"). Natomiast na działkach o nr "[...]" również znajdowały się odpady (zużyte opony) umieszczone na 14 hałdach, ich objętość wynosiła 4186,8 m³ (obmiary hałd i ich opis zawarte są w załączniku nr 10 do protokołu kontroli nr "[...]"). Ponadto, skarżący magazynował odpady na terenie na ten cel nieprzeznaczonym, gdyż magazynowanie odpadów może być prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania i przetwarzania odpadów, a W. W. nie prowadził działalności we wskazanym zakresie. Potwierdzone to zostało w protokole kontroli Nr "[...]" (akta adm.) Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018r. (sygn. akt II OSK 1876/17, CBOSA) zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś., jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. W ocenie Sądu kontrola przeprowadzona przez organ odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą, zaś zaskarżone zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach, w wyniku tej kontroli poczynionych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Konsekwencją braku wypełnienia ww. obowiązku jest wydanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzji administracyjnej nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Stosownie zaś do art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach przez przetwarzanie odpadów - rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast poprzez odzysk ustawodawca rozumie jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 pkt 14). W ocenie Sądu organ jak najbardziej zasadnie uznał przechowywane opony za odpady. Słusznie wywiedziono, że świadczy o tym sposób ich przechowywania oraz znaczny stopień zużycia (uszkodzenia). Kwalifikując je jako odpady wyraźnie wskazano, że wzięto pod uwagę stopień zużycia, uszkodzenia, ilość i sposób magazynowania. Natomiast skarżący oprócz wydruku z CEiDG dotyczącego profilu swej działalności, nie przedstawił żadnego dowodu, który zaprzeczałby ustaleniom organu. Organ ustalił, że skarżący nabywał opony o różnym stopniu zużycia i dopiero w dalszej kolejności klasyfikował je na opony przydatne do dalszego przetworzenia, opony zbędne z punktu widzenia działalności skarżącego oraz opony, które jako towar mogły zostać wykorzystane w prowadzonej przez niego działalności. Słusznie organ wywiódł, że to, do której z trzech wymienionych kategorii zostaną zaliczone opony i do czego zostaną przeznaczone, nie ma wpływu na tę kwalifikację, gdyż czynności te mieszczą się w zakresie przetwarzania odpadów: bieżnikowanie części opon stanowi ich odzysk, opony nienadające się do dalszego użytku są unieszkodliwiane (przekazywane w tym celu innym podmiotom). Z kolei opony należące do trzeciej kategorii są przygotowywane do ponownego użycia. Zasadnie również organ zwrócił uwagę na liczbę zgromadzonych opon, która w dniu rozpoczęcia kontroli wynosiła 4462,55 m³ oraz ich zmagazynowanie na ponad 15 hałdach. Nieracjonalne byłoby uznanie, że tak duża liczba opon, w tym w znacznej części uszkodzonych mechanicznie, stanowi "materiał handlowy", albowiem nawet prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regeneracji opon i ich bieżnikowania w żadnym razie nie uzasadniałoby posiadania ich w takiej ilości. Ponadto magazynowane opony znajdujące się na ww. działkach poukładane były w sposób chaotyczny, zaś opony uszkodzone mechanicznie nie były oddzielone w żaden sposób od tych pozornie całych. Wskazać także trzeba, że skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek faktury potwierdzającej zakup używanych opon. Pozbawiony podstaw jest zatem, podnoszony w skardze, zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego bezzasadne zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m. in. bieżnikowanie i regenerowanie opon z gumy, a zatem opony składowane w miejscu prowadzenia działalności nie są odpadem, lecz materiałem handlowym. Ponadto podczas kontroli skarżący nie okazał kart ewidencji i kart przekazania odpadów za lata 2019 i 2020. W elektronicznej bazie danych o odpadach (BDO) znajdują się dwie karty przekazania odpadów o kodzie 16 01 03 Zużyte opony z dnia 08.06.2020 r. Ponadto stwierdzono, że w elektronicznej bazie danych o odpadach (BDO) nie są prowadzone karty ewidencji odpadów. W związku z tym prawidłowo stwierdzono, że skarżący nie prowadzi ewidencji odpadów z zastosowaniem zarówno kart ewidencji i kart przekazania odpadów, co stanowi ewidentne naruszenie art. 66 - 72 ustawy o odpadach. Nie może być zatem mowy o podnoszonym w skardze naruszeniu tych przepisów. Co istotne również, podczas kontroli ustalono, że skarżący posiada umowę dzierżawy gruntu wraz z budynkami z 2020r. dotycząca działek "[...]". Natomiast nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do działek "[...]". W związku z tym organ jak najbardziej zasadnie stwierdził brak tytułu prawnego do wskazanych działek, na których kontrolowany magazynował odpady. Tymczasem zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Niewątpliwie skarżący nie wykazał, że dysponuje takim tytułem prawnym do wskazanych działek nr "[...]". Podsumowując wskazać należy, że w ocenie Sądu, pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, istnieje w niniejszej sprawie logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Sąd nie miał wątpliwości, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły wykazane nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, które wypełniały hipotezy przepisów ustawy o odpadach i uzasadniały nałożenie obowiązków sformułowanych w zarządzeniu pokontrolnym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.