II SA/Ol 699/14

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej: Dyrektor OW NFZ) w dniu [...] 2014 r. ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocna i świąteczna opieka zdrowotna na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny [...] na okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 grudnia 2019 r. Wartość zamówienia określona została na nie większą niż 711 658,98 zł na okres rozliczeniowy od 1 kwietnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Do postępowania konkursowego wpłynęły dwie oferty - złożone przez Spółkę A (dalej jako: Spółka) oraz Szpital A (dalej jako: Szpital). W części jawnej postępowania komisja konkursowa wezwała oferentów do usunięcia braków formalnych złożonych ofert, tj. w obu przypadkach chodziło o złożenie dokumentów potwierdzających deklaracje udzielania świadczeń przez osoby wskazane w ofercie od pierwszego dnia obowiązywania umowy, a w przypadku Szpitala oświadczenia o zastrzeżeniu informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy. Braki formalne zostały przez oferentów uzupełnione. Oferenci zostali również kilkukrotnie wezwani do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu w związku z wykazaniem tego samego personelu w obu ofertach. W odpowiedzi obaj oferenci w stosunku do powtarzającego się personelu lekarskiego przedstawiali dokumenty potwierdzające deklaracje udzielania świadczeń na ich rzecz, przy czym żadne z nich nie zawierało w swojej treści wyraźnego oświadczenia woli, że podpisujący je lekarze cofają udzielone przyrzeczenie konkurentowi. Komisja konkursowa ponadto dwukrotnie stwierdzała przekroczenie 100 godzin pracy tygodniowo u lekarzy wykazanych przez Szpital. W związku z tym komisja wzywała Szpital do korygowania czasu pracy swojego personelu do akceptowanego przez OW NFZ limitu, co wiązało się z koniecznością nanoszenia poprawek do wykazanego w ofercie harmonogramu. Zmiany te nie wiązały się z wymianą osób udzielających świadczeń, a jedynie polegały na przesunięciach pomiędzy ich czasem pracy przy zachowaniu zaoferowanych w pierwotnym harmonogramie 272 godzin zabezpieczenia opieki lekarskiej, w tym 36 godzin przez lekarza pediatrę. Ponadto komisja konkursowa, korzystając z delegacji określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719) przeprowadziła kontrole u wskazanych oferentów biorących udział w konkursie, podczas których stwierdzono zgodność danych zawartych w ofertach ze stanem faktycznym. Ostatecznie obie konkurujące ze sobą oferty zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania jako spełniające wymagane warunki określone w przepisach prawa oraz warunki określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej: ustawą o świadczeniach. W sporządzonym rankingu otwarcia oferta Szpitala znalazła się na pierwszym miejscu, bowiem otrzymała łącznie 72, 22 pkt, w tym: w kryteriach niecenowych 52,22 pkt tj. za ciągłość - 0 pkt, kompleksowość - 15 pkt, jakość - 27,22 pkt, dostępność - 10 pkt, natomiast w kryterium ceny 20 pkt. Na drugim miejscu znalazła się oferta Spółki, która otrzymała łącznie 44,99 pkt, w tym: w kryteriach niecenowych 34,99 pkt tj. za ciągłość - 5 pkt, kompleksowość - 5 pkt, jakość - 14,99 pkt, dostępność - 10 pkt, a w kryterium ceny 10 pkt. Z uwagi na dużą różnicę punktową pomiędzy konkurującymi oferentami w rankingu otwarcia komisja konkursowa odstąpiła od przeprowadzenia negocjacji, bowiem nawet gdyby Spółka zdecydowałaby się na obniżenie ceny w wyniku ewentualnych negocjacji to nie zniwelowałoby to w pełni różnicy w łącznej liczbie punktów oceny ofert Spółki i Szpitala z rankingu otwarcia. W sporządzonym rankingu końcowym oferta Spółki została sklasyfikowana na drugim miejscu, gdyż uzyskała ostatecznie 44,99 pkt, czyli o 27,23 pkt mniej niż oferta konkurencyjna Szpitala. W rozstrzygniętym w dniu [...] postępowaniu do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej został wybrany Szpital. Od wskazanego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego Spółka wniosła odwołanie zarzucając rozstrzygnięciu naruszenia jej interesu prawnego poprzez: - prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy z naruszeniem art. 134 ust. 1-2, art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 147 ustawy o świadczeniach w wyniku rozpatrywania oferty oferenta wybranego przez Oddział NFZ mimo oświadczeń personelu medycznego złożonych przez Spółkę; - brak odrzucenia oferty oferenta wybranego przez Oddział NFZ do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pomimo tego, że stosownie do oświadczeń lekarzy złożonych przez Spółkę, w trakcie postępowania, wskazana oferta w zakresie wskazanym w tych oświadczeniach, tj. posiadania personelu medycznego, zawierała nieprawdziwe informacje, a także nie spełniała wymaganych warunków określonych przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Dyrektor OW NFZ decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, oddalił odwołanie Spółki. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zarzuty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie zakończone skarżonym rozstrzygnięciem zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców, komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania o zawarcie umowy, a zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego Spółki. Od tej decyzji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając: - prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy z naruszeniem art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 147 ustawy o świadczeniach w wyniku rozpatrywania oferty oferenta wybranego przez Oddział NFZ pomimo oświadczeń personelu medycznego złożonych przez Spółkę; - brak odrzucenia oferty oferenta wybranego przez Oddział NFZ do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pomimo tego, że w trakcie postępowania, wskazana oferta w zakresie wymienionym w tych oświadczeniach, tj. posiadania personelu medycznego, zawierała nieprawdziwe informacje, a także nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach; - uznanie, że oferent posiada w miejscu udzielania świadczeń diagnostykę RTG oraz laboratorium mimo, że z dokumentów przedstawionych przez odwołującego wynika jednoznacznie, że wskazane świadczenia nie mogą być udzielane w miejscu rejestracji gabinetów tj. na ul. [...], gdyż w istocie znajdują się w budynku położonym na działce numer [...], dla której został przyporządkowany adres [...], i w konsekwencji brak uznania, że oferta zawierała informacje nieprawdziwe i nie odrzucenie oferty na tej podstawie, - uznanie za dopuszczalne zmiany w ofercie szpitala dokonywane po upływie terminu do składania ofert dokonywane w zakresie harmonogramu pracy lekarzy. Spółka stwierdziła nadto, że brak odrzucenia oferty ze względu na podniesione zarzuty doprowadził do naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 147 i art. 148 w związku z art. 149 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 7 ustawy o świadczenia. Wniosła również o niezwłoczne umożliwienie przejrzenia akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w przeprowadzonym postępowaniu zostało zapewnione równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a samo postępowanie było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Komisja konkursowa zastosowała bowiem takie same kryteria oceny do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu oraz takie same wymagania, jakie muszą być przez nich spełnione celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przez cały okres trwania postępowania konkursowego były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów w następstwie umieszczenia regulujących te kwestie zarządzeń Prezesa Funduszu na stronie internetowej Oddziału Funduszu, jak również w samym ogłoszeniu postępowania, które oferenci mogli pobrać z "Przeglądarki postępowań", tj. publikatora znajdującego się również na stronie internetowej Oddziału. Ponadto od obu oferentów były egzekwowane wyjaśnienia związane z wystąpieniem spornych elementów w harmonogramie personelu w następstwie wykazania tego samego personelu lekarskiego w obu ofertach. Komisja konkursowa uprawniona jest bowiem do żądania dodatkowych informacji od oferentów w sytuacji, gdy określona kwestia istotna dla dalszego procedowania z ofertami biorącymi udział w postępowaniu pozostaje niewyjaśniona, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719). Na tę okoliczność obydwaj oferenci przedstawiali kilkakrotnie kolejne deklaracje zawierające promesę udzielania świadczeń na ich rzecz, przy czym w treści żadnego z tych oświadczeń nie było wyraźnego oświadczenia woli, że podpisujący je lekarz cofa przyrzeczenie udzielone konkurentowi w tożsamym przedmiocie. W tej sytuacji komisja konkursowa uznała deklaracje obu oferentów. Przy okazji tych wyjaśnień Szpital, na żądanie komisji konkursowej, dostosowywał dodatkowo czas pracy wykazanego w ofercie personelu do akceptowanego przez OW NFZ limitu w przypadku osób, których średniotygodniowy czas pracy przekraczał 100 godzin. W zaistniałej sytuacji o wyborze realizatora umowy ostatecznie zadecydować miał ranking końcowy ofert. Na usytuowanie w rankingu końcowym mają natomiast wpływ wszystkie kryteria oceny, jednakowe dla wszystkich podmiotów, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy o świadczeniach. Organ wyjaśnił, że opis przedmiotu zamówienia w zaskarżonym postępowaniu przygotowano w oparciu o cztery zasady rządzące tym opisem, a mianowicie: zasadę jednoznaczności opisu, zasadę wyczerpującego opisu, zasadę minimalizowania ryzyka wykonawcy oraz zasadę neutralnego opisu. W określeniu przedmiotu zamówienia posłużono się sformułowaniami zrozumiałymi i precyzyjnymi, których definicje znajdują się w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 64/2013/DSOZ z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej (zwane dalej: zarządzeniem nr 64/2013/DSOZ). Przy opracowywaniu ogłoszenia doszło również do zminimalizowania wystąpienia ryzyka po stronie oferentów, gdyż opis przedmiotu zamówienia uwzględnił wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. W toku postępowania komisja konkursowa, zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła porównanie złożonych ofert w celu dokonania wyboru spośród nich takiej, która zapewniłaby ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość, jakość i dostępność oraz przedstawiałaby najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, co wynika z treści art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach. W tym celu posłużyła się kryteriami oceny określonymi w aktualnie obowiązującym zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zwane dalej: zarządzeniem nr 3/2014/DSOZ), oraz zapytaniami ofertowymi i ankietami wczytanymi do systemu informatycznego. Zarówno w rankingu otwarcia, jak i końcowym oferta Spółki uzyskała drugą lokatę z wynikiem o 27,23 pkt niższym niż oferta konkurencyjna. Organ wyjaśnił również, że komisja konkursowa w ramach swoich uprawnień dokonała sprawdzenia oferty Szpitala, podobnie jak oferty Spółki, pod kątem zdolności do realizacji oferowanych świadczeń, biorąc pod uwagę strukturę i zasoby świadczeniodawcy oraz spełnianie przez niego wymagań, w momencie gdy dysponowała już deklaracjami personelu medycznego, z których jednoznacznie wynikało, że osoby je autoryzujące deklarują chęć udzielania świadczeń w ramach nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na rzecz Szpitala. Powyższe dotyczyło trzech lekarzy, którzy zostali wykazani w obu konkurencyjnych ofertach. Z oświadczeń nie wynikało jednak, że lekarze ci wycofują promesę udzieloną konkurentowi w tym zakresie. W ocenie organu, trudno zatem uznać, że oferta Szpitala zawierała nieprawdziwe informacje. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr 64/2013/DSOZ warunkami dodatkowo ocenianymi było zapewnienie w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń diagnostyki laboratoryjnej i RTG. Komisja konkursowa musiała uznać odpowiedzi twierdzące Szpitala w kwestii zapewnienia w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń diagnostyki laboratoryjnej i RTG, które zawarte były w formularzu ofertowym, gdyż jako miejsce udzielania świadczeń komórki organizacyjnej "ambulatoryjna nocna i świąteczna opieka zdrowotna" wskazano adres: G., ul. [...], pod którym według księgi rejestrowej nr [...] ujawniono również pracownię diagnostyki laboratoryjnej i pracownię RTG, a więc w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń. Mając na uwadze, że wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą stanowi odzwierciedlenie stanu faktycznego istniejącego u danego świadczeniodawcy w zakresie prowadzonej przez niego działalności leczniczej, to możliwość weryfikacji przez komisję konkursową spełniania wymagań określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy o świadczeniach odbywać się może wyłącznie na podstawie danych ujawnionych w rejestrze stanowiącym dokument urzędowy z potwierdzonymi tam informacjami. Odnośnie dokonania zmian oferty Szpitala w zakresie przedstawienia harmonogramu personelu po terminie składania ofert, wyjaśniono, że zmiany te zostały dokonane na wyraźne żądanie komisji konkursowej, która badała w trakcie postępowania konkursowego w sposób szczególny przypadki osób, których średniotygodniowy czas pracy przekraczał 100 godzin i istniało ryzyko obniżenia jakości świadczeń, a tym samym zagrożenia bezpieczeństwa zdrowotnego pacjentów. Stąd też zwrócono się do Szpitala w tej sprawie i w efekcie doszło do korekty wymiaru czasu pracy niektórych lekarzy przy jednoczesnym zachowaniu zaoferowanych w ofercie 272 godzin opieki lekarskiej na zabezpieczenie harmonogramu pracy komórki. Natomiast zgłoszona liczba godzin pracy poszczególnych lekarzy nie stanowiła w zaskarżonym postępowaniu kryterium branego pod uwagę przy dokonywaniu porównania ofert, gdyż tygodniowy limit godzin pracy nie stanowił warunku, który muszą spełnić świadczeniodawcy przystępujący do konkursu. Nadto informacje i pytania dotyczące tego zagadnienia nie były zawarte w formularzu ofertowym ani w ankiecie, oraz nie były wymagane oświadczenia oferentów w tej sprawie. Zatem dokonanej korekty godzin pracy zgłoszonego w ofercie personelu medycznego nie można potraktować jako zmiany oferty po upływie terminu do złożenia oferty skoro nie stanowiła ona elementu tej oferty. Odnośnie udostępnienia Spółce akt sprawy, organ wyjaśnił, że stosując się do dyspozycji art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz zastrzeżenia Szpitala dotyczącego wyłączenia jawności złożonej przez niego oferty, usunięto z oferty konkurencyjnej udostępnionej Spółce w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji niektóre jej elementy, w tym wnioskowany harmonogram pracy personelu. Nieujawnionemu elementowi oferty Szpital przypisał bowiem charakter informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorcy i tym samym nie mógł zostać udostępniony Spółce. Na tę decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. w szczególności oświadczeń złożonych przez personel Szpitala, co w konsekwencji doprowadziło do rozpatrzenia oferty złożonej przez Szpital, podczas gdy z dokumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą wynika, że oferta przedstawiona przez Szpital zawiera nieprawdziwe informacje w zakresie posiadanego personelu oraz w zakresie zapewnienia udzielania świadczeń; - art. 134 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 147 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach przez uznanie za dopuszczalne zmiany w harmonogramie pracy lekarzy dokonywane w ofercie przez Szpital po upływie terminu do składania ofert; - art. 149 ust. 1 pkt. 2 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie oferty, która zawierała nieprawdziwe informacje w zakresie posiadanego personelu medycznego i zapewnienia w lokalizacji miejsca udzielania wskazanych świadczeń oraz nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa i warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, bowiem dokumentacja zebrana w sprawie jednoznacznie wskazuje, że oferent nie posiada w miejscu udzielania świadczeń przy ul. [...] diagnostyki RTG oraz laboratorium, lecz w istocie znajdują się one w budynku położonym na działce numer [...], dla której został przyporządkowany adres [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja pomija okoliczność, że w postępowaniu konkursowym, okoliczności faktyczne przedstawione w ofercie przez Szpital w zakresie posiadanego personelu i zapewnienia w lokalizacji miejsca udzielania wskazanych świadczeń, które to miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie odpowiadały rzeczywistości, a ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie została dokonana w sposób wyczerpujący. Porównanie ofert złożonych w postępowaniu konkursowym wykazało bowiem, że zarówno oferta złożona przez Szpital oraz oferta złożona przez stronę skarżącą wskazują ten sam personel w harmonogramie personelu. Mimo przedstawienia przez skarżącą Spółkę deklaracji potwierdzających wyłączne udzielanie świadczeń na rzecz Spółki przez powtarzający się personel, komisja konkursowa nie dokonała weryfikacji personelu posiadanego przez Szpital, a następnie rozpatrzyła ofertę Szpitala i dokonała jej wyboru jako najkorzystniejszej. Tymczasem oświadczenia złożone przez Szpital zawierają nieprawdziwe informacje stanowiące podstawę do odrzucenia oferty. Skoro bowiem powtarzający się personel zadeklarował świadczenie usług wyłącznie dla strony skarżącej oraz oświadczył, iż nie będzie świadczyć usług dla konkurencji, to uznać należy, że tym samym zobowiązał się on do nieświadczenia usług na rzecz konkurencyjnego podmiotu. Mając wątpliwości co do prawdziwości złożonych oświadczeń, komisja konkursowa powinna zażądać dostarczenia dodatkowych wyjaśnień i przeprowadzenia dodatkowych czynności mających na celu potwierdzenie prawdziwości złożonych przez personel deklaracji dla Szpitala. Tymczasem organ nie dokonał rozstrzygnięcia kwestii związanej z przedstawieniem przez Szpital nieprawdziwej informacji w zakresie personelu medycznego wykazanego w harmonogramie personelu. Zdaniem strony skarżącej błędnie przyjęto, że oferta złożona przez Szpital nie została zmieniona po otwarciu ofert. Łączny wymiar czasu pracy wskazany w złożonej ofercie przekraczał 100 godzin pracy tygodniowo u lekarzy wykazanych przez Szpital, co niewątpliwie miałoby wpływ na jakość udzielanych świadczeń. Mimo, iż harmonogram stanowił część oferty niepodlegającej zmianom po jej otwarciu, komisja konkursowa dopuściła możliwość korygowania przez Szpital czasu pracy personelu. Tymczasem przepisy zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zwanego dalej: zarządzeniem nr 57/2013/DSOZ) nie przewidują możliwości zmiany treści oferty po jej otwarciu. Strona skarżąca zakwestionowała okoliczność dotyczącą posiadania przez Szpital w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń diagnostyki RTG oraz laboratorium. Wskazane świadczenia nie mogą być udzielane w miejscu rejestracji gabinetów, tj. na ul. [...], gdyż w istocie znajdują się one w budynku położonym na działce numer [...]. Zgodnie zaś z zaświadczeniem Wydziału Mienia Urzędu Miejskiego w G. z dnia 26 lutego 2014 r., dla nieruchomości zabudowanej budynkiem naziemnym, stanowiącej działkę o numerze geodezyjnym [...], położonej w obrębie nr [...] miasta G. przy ul. [...] został nadany numer porządkowy [...]. Podanie nieprawdziwych informacji miało wpływ na ocenę kompleksowości udzielanych świadczeń, jako warunku ocenianego dodatkowo zgodnie z Załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr 64/2013/DSOZ. Organ nie dokonał oceny, czy miejsce udzielania wskazanych świadczeń rzeczywiście znajduje się w lokalizacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. pełnomocnik organu przedłożył Księgę Rejestrową Szpitala oraz podniósł, że zmiana harmonogramu dotycząca nieprzekraczania 100 godzin pracy przez lekarzy nie miała wpływu na wybór oferty, jak również nie była to zmiana oferty, tylko jej doprecyzowanie. Organ rozpoznając ofertę mógł ponadto opierać się tylko na danych zamieszczonych w księdze rejestrowej, w której poszczególne jednostki organizacyjne, jako adres ich lokalizacji, mają wskazaną ul. [...] w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) zwanej dalej: ustawa ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto stosownie do art. 133 § 1 ustawy ppsa. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, przy czym po myśli art. 106 § 3 tej ustawy może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kontrolując w niniejszym postępowaniu zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy ppsa. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu rozpoznającego tę skargę, organ administracji dostatecznie wyczerpująco i wszechstronnie zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W rzeczonej sprawie podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej: u. ś. o. z., która to określa m.in. warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasady sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, a także zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń (zob. art. 1 pkt 2, 3 i 7 tej ustawy.) powierzając gros tych zadań organom Narodowego Funduszu Zdrowia. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI u.ś.o.z. - "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych ogólnie w przepisach art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, z których wynika, że: każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1); obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, przy czym warunki i zakres udzielania tych świadczeń określa ustawa (ust. 2). Stosownie do treści art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 u.ś.o.z. równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 tej ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z.). Przepis art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 2 i 3 tej ustawy). Od decyzji Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 cyt. ustawy). Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert otwiera fazę administracyjną postępowania, albowiem do tego czasu postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie tej ustawy, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawców odwołania w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać pozostaje nadto, że stosownie do art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 tej ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej odwołaniem (art. 154 ust. 1 u.ś.o.z.) jest jedynie weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nieadministracyjnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). W literaturze wskazuje się natomiast, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy (G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, Komentarz do art. 152, art. 153, art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, LEX 2010). W takim zatem zakresie będzie również dokonywana kontrola sądu administracyjnego, który rozpoznając wniesioną skargę na podjęte rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału NFZ sprawdzi, czy zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem wszelkich reguł postępowania oraz czy znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Należy zauważyć, że jednym z podstawowych warunków dotrzymania w toku postępowania konkursowego wyżej wymienionych zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji jest skrupulatne przestrzeganie przez organ administracji szczegółowych unormowań związanych z dopuszczaniem do udziału w postępowaniu i oceną złożonych ofert. W tym kontekście należy wskazać zwłaszcza na przepis art. 149 ust. 1 u.ś.o.z. normujący sytuacje, w których oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu (w tym z powodu zawarcia w niej nieprawdziwych informacji - art. 149 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy), a także na art. 148 u.ś.o.z. określający podstawowe kryteria, według których należy dokonywać porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją - pkt 1; cena i liczba oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacja kosztów - pkt 2). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuciła, że oferta Szpitala nie została przez komisję konkursową odrzucona chociaż zawierała nieprawdziwe informacje w zakresie posiadanego personelu medycznego i zapewnienia w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń diagnostyki laboratoryjnej i RTG. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest słuszny zarzut skargi dotyczący podania przez Szpital w ofercie nieprawdziwych informacji dotyczących personelu medycznego. Kwestia powyższa była bowiem przedmiotem wyjaśnień jeszcze w toku procedury konkursowej przed komisją konkursową, skoro w obu złożonych ofertach tak przez stronę skarżącą jak i przez Szpital wskazany został ten sam personel medyczny tj. lekarze M.F., P.B. i J.M. Nie sposób postawić tak komisji konkursowej, jak również Dyrektorowi OW NFZ braku wyczerpującego rozpoznania sprawy w tym zakresie poprzez nie wyjaśnienie na rzecz którego oferenta będą lekarze ci świadczyć usługi, skoro kilkakrotnie występowano zarówno do Szpitala, jak i skarżącej Spółki o uzupełnienie braków formalnych złożonych ofert w zakresie deklaracji udzielania świadczeń na ich rzecz tj. w dniach 17 lutego 2014 r., 21 lutego 2014 r., 28 lutego 2014 r. w stosunku do Szpitala oraz w dniach 17 lutego 2014 r. 20 lutego 2014 r. 28 lutego 2014 r. do skarżącej Spółki. Obaj oferenci po wezwaniach do przedłożenia deklaracji lekarzy w dalszym ciągu przedstawiali kolejne deklaracje tych samych lekarzy zawierające promesę udzielania świadczeń na ich rzecz od początku obowiązywania umowy w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób, przy czym w treści żadnego z nich nie było wyraźnego oświadczenia woli, że podpisujący je lekarze cofają przyrzeczenie udzielone konkurentowi. W tej sytuacji komisja konkursowa zasadnie uznała deklaracje obu oferentów. Nie można było bowiem uznać, że deklaracje przedkładane przez Szpital zawierały nieprawdziwe informacje i stanowiły podstawę do odrzucenia tej oferty, w sytuacji gdy strona skarżąca przedstawiała takie same deklaracje. W zaistniałej sytuacji, gdyby przyjąć za zasadną argumentację Spółki, to w takim samym zakresie należałoby uznać jej ofertę za zawierającą nieprawdziwe informacje, skoro także w przedstawionych przez nią oświadczeniach wskazanych lekarzy zawarte były oświadczenia, że będą świadczyć na rzecz Spółki i brak jest w nich oświadczenia aby wycofali swoje wcześniejsze promesy złożone Szpitalowi. Nadto należy również wskazać, że ostatnie oświadczenia złożone przez Szpital z dnia 6 marca 2014 r. zawierają informację lekarzy, że będą oni świadczyć na rzecz tego podmiotu w formie dyżurów w nocnej i świątecznej opiece zdrowotnej, w przypadku podpisania umowy z NFZ na świadczenie takich usług i nie będzie wówczas osoba podpisująca oświadczenie świadczyła usług na rzecz podmiotu konkurencyjnego i z tej samej daty oświadczenia tych lekarzy przedstawiła Spółka, z których wynika także, że będą lekarze ci świadczyć te same usługi na jej rzecz od dnia 1 kwietnia 2014 r. i nie będą świadczyć na rzecz konkurencji. W takiej sytuacji prawidłowo organ dokonał oceny, że wobec braku oświadczenia wskazanego personelu medycznego o wycofaniu promesy udzielonej konkurentowi, w tym zakresie za prawdziwe przyjęto zarówno oświadczenia złożone przez Szpital, jak i przez skarżącą Spółkę. Za niezasadny należy także uznać zarzut dotyczący nieodrzucenia oferty Szpitala z powodu zawartych w niej nieprawdziwych informacji w zakresie zapewnienia w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń dodatkowo diagnostyki laboratoryjnej oraz badań RTG. Przepis § 2 pkt 8 zarządzenia nr 64/2013/DSOZ wskazuje, że miejsce udzielania świadczeń to pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie w celu wykonywania świadczeń określonego zakresu. Z kolei z § 2 pkt 5 zarządzenia 57/2013/DSOZ wynika, że pod pojęciem "lokalizacji" rozumie się budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem, w których zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń. Z przedstawionej na rozprawie księgi rejestrowej nr [...] prowadzonej dla podmiotu leczniczego pod nazwą Szpital, na zapisy której w skarżonej decyzji powoływał się organ, wynika że pod adresem G., ul. [...] znajduje się m.in. komórka organizacyjna tegoż podmiotu pod nazwą "ambulatoryjna nocna i świąteczna opieka zdrowotna". Pod tym samym adresem ujawniona została również pracownia diagnostyki laboratoryjnej oraz pracownia RTG, a więc w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń. Wprawdzie strona skarżąca podniosła, że diagnostyka RTG oraz laboratorium w istocie znajdują się w budynku położonym na działce numer [...], dla której został przyporządkowany adres [...], to należy zgodzić się z Dyrektorem OW NFZ, że możliwość weryfikacji przez komisję konkursową spełniania wymagań określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 3 u.ś.o.z. odbywać się powinno wyłącznie na podstawie danych ujawnionych w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Jak wynika zresztą z treści art. 103 ustawy z dnia 15 listopada 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 217, ze zm) działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru. Należy także podzielić stanowisko Dyrektora OW NFZ wyrażone w decyzji, że wpis do rejestru, a ściślej decyzja o jego dokonaniu ma charakter konstytutywny, co oznacza, że prawo udzielania określonych świadczeń może być realizowane dopiero po ujawnieniu ich w rejestrze, co zapewnia bezpieczeństwo współpracy wszystkim zainteresowanym w korporacji z podmiotem wykonującym działalność leczniczą, ponieważ uzależnia prawo do udzielania świadczeń zdrowotnych. Przy czym podmiot może prowadzić działalność jedynie w granicach zakreślonych wpisem do rejestru, w którym wymienia się m.in. jego strukturę organizacyjną, w tym jednostki i komórki oraz ich miejsce wykonywania. Reasumując w ocenie Sądu prawidłowo organ orzekający uznał, że lokalizację określonych jednostek tj. pracownię diagnostyki laboratoryjnej oraz pracownię RTG określać winien wpis widniejący w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą, który stanowi oficjalny dokument urzędowy z odzwierciedlonymi tam informacjami, w tym dotyczącymi lokalizacji komórki organizacyjnej. Nie można także podzielić zarzutu strony skarżącej, że w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym doszło do zmiany treści oferty Szpitala po otwarciu ofert, co stanowi naruszenie art. 134 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 147 oraz art. 148 u.ś.o.z. Należy zwrócić uwagę, że zmiana ta dokonana przez Szpital została na wyraźne żądanie komisji konkursowej i polegała jedynie na dostosowaniu czasu pracy wykazanego w ofercie personelu do akceptowanego przez OW NFZ limitu w przypadku osób, których średniotygodniowy czas pracy przekraczał 100 godzin. Chociaż Szpital dokonał korekty wymiaru czasu pracy kilku lekarzy, to jednakże zachowano wskazane w ofercie 272 godziny opieki lekarskiej na zabezpieczenie harmonogramu pracy komórki. Dodatkowo należy podkreślić, że zgłoszona liczba godzin pracy poszczególnych lekarzy nie stanowiła w zaskarżonym postępowaniu kryterium branego pod uwagę przy dokonywaniu porównania ofert, czy też ich ocenie - nie stanowiła kryterium cennego, gdyż tygodniowy limit godzin pracy nie stanowił warunku, który muszą zachować czy też spełnić świadczeniodawcy przystępujący do konkursu. Nadto informacje i pytania dotyczące tego zagadnienia nie były zawarte w formularzu ofertowym ani w ankiecie, oraz nie były wymagane oświadczenia oferentów w tym zakresie. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dokonanej korekty godzin pracy zgłoszonego w ofercie personelu medycznego nie można potraktować jako zmiany oferty po upływie terminu do jej złożenia. W tych warunkach brak było podstaw do stwierdzenia, że komisja konkursowa i w następstwie organ wydający decyzję naruszył przepis art. 134 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 147, art. 148 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.