II SA/Ol 699/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Zakładu I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z 12 czerwca 2025 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "wójt") zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...]. Podał, że 2 sierpnia 2024 r. L.D. [...] (dalej: "skarżący") wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. 19 grudnia 2024 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr XI/94/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Kolejno, 22 maja 2025 r. podpisano z urbanistą umowę na sporządzenie projektu tego planu miejscowego. 10 czerwca 2025 r. wysłano: pisma o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko do stosownych organów, wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym oraz zawiadomienia w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. 11 czerwca 2025 r. ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w gazecie wyborczej, na stronie BIP gminy [...], tablicy ogłoszeń i w sołectwie [...]. Wójt stwierdził, że jest wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia przedmiotowego planu w okresie zawieszenia postępowania tj. do 2 lutego 2026 r. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zawieszone na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do 2 lutego 2026 r. Stwierdził też, że występuje potencjalna kolizja między treścią przyszłych planów miejscowych a zamierzoną inwestycją, gdyż w sąsiedztwie ww. działki wyznaczona będzie strefa zabudowy wielorodzinnej i uzupełnienia obszarów zabudowy. W złożonym zażaleniu skarżący zarzucił, że ustalenia uchwały naruszają prawa i interes prawny właściciela gruntów objętych uchwałą i interes prawny skarżącego jako inwestora i dzierżawcy gruntów. Z treści uchwały wynika bowiem zakaz budowy na obszarach rolnych instalacji do produkcji energii elektrycznej i infrastruktury towarzyszącej. Powyższe jest sprzeczne z art. 64 Konstytucji. Nadto, uchwała dotyczy wyłącznie przedmiotowej działki i została podjęta nagle. Skarżący zarzucił, że po trzech latach od złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji i bardzo dużych nakładach finansowych gmina zablokowała realizację tego projektu, mimo że wójt dysponował uzgodnieniami niezbędnymi do wydania decyzji. Wyjaśnił, że projekt przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej jest częścią większego projektu obejmującego kilka lokalizacji, które razem planuje włączyć do systemu energetycznego przez wspólne przyłącze i instalacje. Będą one stanowić pożądany element stabilności systemu energetycznego w obszarze, w którym brak jest źródeł wytwórczych energii elektrycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "SKO") postanowieniem z 18 września 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO wyjaśniło, że art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") umożliwia zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wywiodło z art. 3 ust. 1 i art. art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., że prace zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają pierwszeństwo nad trybem decyzyjnym, co umożliwia zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w celu kontynuowania i dokończenia prac planistycznych. Zauważyło, że zawieszenie postępowania ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby odmienne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). SKO zauważyło, że w toku procedowania wniosku skarżącego przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru ww. działki i podpisano umowę na sporządzenie projektu planu. Projekt sporządzony zostanie do 31 grudnia 2025 r. Ponadto zawiadomiono właściwe organy i wystąpiono o stosowne uzgodnienia. Organ pierwszej instancji stwierdził wysokie prawdopodobieństwo uchwalania przedmiotowego planu w okresie zawieszenia postępowania tj. do 2 lutego 2026 r. SKO zaznaczyło, że wójt na wezwanie SKO wykazał, że występuje potencjalna kolizja pomiędzy treścią przyszłych planów miejscowych a zamierzoną inwestycją. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] teren działki określony został jako tereny rolne, ze wskazaniem preferencji do zwiększenia lesistości i jako projektowana zabudowa wielofunkcyjna. W studium wskazano też tereny, na których planowany jest ewentualny rozwój sektora związanego z elektrowniami fotowoltaicznymi. Z powyższego nie wynika, aby na terenie ww. działki były planowane elektrownie fotowoltaiczne. Dodatkowo wschodnia część tej działki stanowi otulinę wsi, gdzie znajdują się m.in. tereny mieszkaniowe. Również to sprawia, że wójt widzi kolizję projektowanej inwestycji z istniejącym sąsiedztwem. SKO oceniło również, że prognoza dotycząca przewidywanego terminu uchwalenia planu miejscowego i przedstawione rozważania w zakresie potencjalnych kolizji planowanej inwestycji z projektowanymi zapisami planu są logiczne. Zaznaczyło, że wprawdzie wójt po raz trzeci zawiesił postępowanie z wniosku skarżącego, a wcześniejsze postanowienia w tym zakresie zostały uchylone z uwagi na uchybienia proceduralne i niewłaściwy tryb, lecz w kwestionowanym postanowieniu nieprawidłowości te zostały wyeliminowane, a wójt podjął działania zmierzające do uruchomienia procedury planistycznej, czego w poprzednich postępowaniach brakowało. Podkreśliło, że nie jest uprawnione do oceny celowości podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W złożonej skardze skarżący powtórzył zarzuty i argumentację zawarte w zażaleniu. Skarżący wniósł o szybkie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Cytowany przepis wprowadza fakultatywną możliwość zawieszenia postępowania z urzędu, nie wskazując przesłanek zastosowania tej instytucji. W orzecznictwie przyjęto, że przy stosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ powinien mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli prace planistyczne są na zaawansowanym etapie opracowywania, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien powstrzymać się od określania warunków zabudowy i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony. Natomiast zawieszenie postępowania nie powinno mieć miejsca, jeżeli prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. Z uwagi na złożony charakter samej procedury oraz cechującą ją czasochłonność powszechnie przyjmuje się, że nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie warunków zabudowy. Zawieszanie postępowania o wydanie warunków zabudowy wobec braku realnej możliwości uchwalenia planu w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. traktowane jest jako naruszenie granic uznania administracyjnego, ponieważ postanowienie wydawane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny. Niewątpliwie, art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia (zob. wyroki NSA z 22.10.2025 r. sygn. II OSK 2704/24 i II OSK 2705/24 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zasadności zawieszenia postępowania powinna opierać się jednak nie tylko na rozważeniu aktualnego etapu prac planistycznych i możliwości ich zakończenia w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., ale również na zbadaniu, czy w sprawie zachodzi potencjalna sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego (zob. wyroki NSA z 8.06.2017 r. II OSK 2685/15, z 22.10.2025 r. II OSK 2705/24). Oceniając zaskarżone postanowienia w świetle ww. uwag, należy stwierdzić, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie narusza art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W postanowieniu o zawieszeniu postępowania wójt wskazał, że po podjęciu uchwały intencyjnej nr XI/94/2024 z 19 grudnia 2024 r., podjęto dalsze działania planistyczne zgodnie z art. 17 u.p.z.p. Organ gminy podpisał 22 maja 2025 r. z urbanistą umowę na sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 31 grudnia 2025 r. Następnie, 10 czerwca 2025 r.: wysłano do organów uzgadniających zawiadomienia w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu oraz wnioski o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko do stosownych organów, a także wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. 11 czerwca 2025 r. zamieszczono ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gazecie wyborczej, na stronie BIP gminy [...], tablicy ogłoszeń i w sołectwie [...]. Wójt ocenił, że z wysokim prawdopodobieństwem przedmiotowy plan miejscowy zostanie uchwalony w okresie zawieszenia postępowania tj. do 2 lutego 2026 r. W sprawie wykazano również, że objęta wnioskiem skarżącego inwestycja pozostaje w kolizji z planowanym przez organ gminy przeznaczeniem tego terenu. Jak stwierdził wójt w piśmie z 7 sierpnia 2025 r., występuje potencjalna kolizja pomiędzy treścią przyszłych zapisów MPZP a zamierzoną inwestycją. Wójt wyjaśnił, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] teren działki określony został jako tereny rolne ze wskazaniem, że preferowane jest zwiększenie lesistości oraz jako projektowana zabudowa wielofunkcyjna. Ponadto w studium wskazano, że możliwość budowy elektrowni fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW jako strefa rozwoju odnawialnych źródeł energii (fotowoltaiki) o mocy większej niż 500 kW wraz ze strefą ochronną istnieje w obrębie Mielno. Wójt dodał, że wschodnia część działki stanowi otulinę wsi, gdzie znajdują się m.in. tereny mieszkaniowe. Należy podzielić ocenę organów obu instancji, że powyższe okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i zawieszenie postępowania na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Argumenty skargi dotyczące skutków przyszłego uchwalenia planu miejscowego o treści niezgodnej z zamiarami inwestycyjnymi skarżącego pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiotem jest wyłącznie prawidłowość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dodać można, że zasadnie SKO zauważyło w zaskarżonym postanowieniu, że z art. 4 u.p.z.p. wynika, że zasadą jest kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy w drodze aktów prawa miejscowego, jakimi są plany miejscowe, zaś wyjątkiem powinno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi ustalającymi warunki zabudowy dla konkretnych inwestycji budowlanych. Kwestia długości trwania odrębnego postępowania (w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia), zakończonego wydaniem 22 sierpnia 2024 r. decyzji środowiskowej, również nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.