II SA/Ol 704/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt wynika, że po ponownym rozpoznaniu sprawy (na skutek uchylenia zaskarżonego orzeczenia) Prezydent decyzją z dnia "[...]" odmówił E. A. dofinansowania ze środków PFRON pobytu na turnusie rehabilitacyjnym. W rozstrzygnięciu tym powołano się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018, poz. 511), dalej: ustawa, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694) dalej: rozporządzenie i uchwałę Nr XXXIII Rady Miasta Elbląga z dnia 22 marca 2018 r. dotyczącą m. in. dofinansowań do turnusów rehabilitacyjnych. Wskazano również, że dofinansowanie w pierwszej kolejności przyznaje się dzieciom i młodzieży uczącej się oraz osobom niepełnosprawnym, które nigdy nie korzystały z dofinansowania do takiego turnusu. Wysokość dofinansowania na rok 2018 ustalono na poziomie 310.000 zł, co umożliwia objęcie nim 235 osób, a w dniu rozpoznania wniosku zarejestrowano ich 530. Wnioskodawczyni uczestniczyła w turnusie rehabilitacyjnym dofinansowanym przez PFRON w 2016 r., wobec czego nie spełnia kryteriów ustalonych na rok 2018. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła E. A., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: - art. 10 e ust. 1 ustawy w zw. z § 4 ust 1, § 5 ust 11-13 i § 6 ust 3 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do otrzymania dofinansowania; - art. 10d ust 8 pkt 2 ustawy w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu przez organ własnych preferencji przy przyznawaniu dofinansowania, nie znajdujących oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących; - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wprowadzanie dyskryminujących kryteriów rozpatrywania wniosków osób niepełnosprawnych, ubiegających się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych; - art. 68 Konstytucji RP oraz art. 26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez bezpodstawną odmowę przyznania dofinansowania pomimo spełniania kryteriów określonych w przepisach powszechnie obowiązujących; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak pouczenia o terminie oraz czy i w jakim trybie służy odwołanie; - art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 10 rozporządzenia poprzez niewskazanie w decyzji imienia i nazwiska specjalisty do spraw społecznych, który brał udział w rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie; - art. 66 § 1-3 k.p.a. poprzez nieprowadzenie obligatoryjnej metryki sprawy wskazującej wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określającej wszystkie podejmowane przez te osoby czynności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji złożonej w formie pisma informacyjnego, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego lub zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami k.p.a. W uzasadnieniu swojego odwołania strona wskazała, że odmowa dofinansowania powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Podniosła również, że posiada znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga ciągłej rehabilitacji. Kryteria wskazane w zaskarżonej decyzji są dyskryminujące, w roku 2017 ubiegała się ona również o przyznanie dofinansowania, jednak otrzymała odmowę z powołaniem się na podobne kryteria. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismo organu I instancji, choć wadliwą, to jednak jest decyzją, ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji. Organ I instancji uwzględnił regulację § 5 ust. 12 rozporządzenia, działając w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o dofinansowanie warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania, gdyż uzależnione to jest od możliwości finansowych organu i ilości osób ubiegających się o dofinansowanie. Skargę na powyższą decyzję wywiodła E. A., zarzucając naruszenie: - § 5 ust. 12 i 13 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do otrzymania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie osoby niepełnosprawnej; - art. 68 Konstytucji oraz art. 68 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez bezpodstawną odmowę dofinansowania do uczestnictwa osoby niepełnosprawnej w turnusie rehabilitacyjnym, pomimo spełnienia przez skarżącą kryteriów określonych w przepisie powszechnie obowiązującego rozporządzenia; - art. 7 i 77 § k.p.a. ponieważ nie uwzględniono przy wydawaniu ostatecznej decyzji, że skarżąca złożyła kompletny wniosek, co uzasadniało zastosowanie § 5 ust. 12 rozporządzenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zapis "może" w § 4 rozporządzenia nie daje organom żadnego prawa do działania w oparciu o uznanie administracyjne. O tym jakimi kryteriami powinien kierować się organ stanowi § 5 ust. 11 w zw. z § 6 ust. 3 przy uwzględnieniu § 5 ust. 12 rozporządzenia. Ustalenie przez organ własnych preferencji przy przyznawaniu dofinansowania nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Uzyskanie dofinansowania w 2016 r. nie powinno mieć znaczącego wpływu na uzyskanie dofinansowania w 2018 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 511) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694 ze zm.). W myśl art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych należy do zadań powiatu. Natomiast szczegółowy tryb postępowania i zasady dofinansowania zostały określone w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. W art. 10e ust. 1 ustawy określone zostało kryterium dochodowe osoby niepełnosprawnej ubiegającej się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie wynoszące 50% przeciętnego wynagrodzenia dla osoby we wspólnym gospodarstwie domowym i 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej. Zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 10d ust. 8 ustawy w § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie m. in. pod warunkiem, że została skierowana na turnus rehabilitacyjny na wniosek lekarza, pod którego opieką się znajduje, a w roku w którym ubiega się o dofinansowanie, nie uzyskała na ten cel dofinansowania ze środków Funduszu. Do wniosku o dofinansowanie dołącza się właściwe dokumenty stosownie do treści § 5 ust. 5 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 10 i 12 rozporządzenia, przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. Pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym (§ 5 ust. 13 rozporządzenia). W świetle przytoczonych wyżej zapisów nie ulega wątpliwości, że skarżąca spełniała prawne kryteria ku temu, by ubiegać się o przyznanie jej dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Wątpliwości Sądu nie budzi również to, że słusznie postąpił organ odwoławczy uznając pismo organu I instancji z dnia 25 czerwca 2018 r. za decyzję, pomimo jej ułomności, ponieważ pismo to zawierało wszystkie niezbędne elementy, aby uznać je za decyzję administracyjną, a taką właśnie formę powinna przybrać odmowa dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że przepisy zawarte w rozporządzeniu nie dają prawa organom do działania w oparciu o uznanie administracyjne. Wydanie decyzji uznaniowej nie oznacza dowolności organu w rozpoznaniu sprawy, uznanie administracyjne musi być poparte stosowną argumentacją. Podobnie jednak jak pismo z dnia 25 czerwca 2018 r. należało uznać za decyzję administracyjną, tak samo należało stwierdzić, że organ administracji w niezbędnym stopniu wyjaśnił to dlaczego skarżącej nie zostało przyznane dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego. Przypomnieć należy, że Rada Miejska określiła w uchwale z dnia 22 marca 2018 r. wysokość dofinansowania na kwotę 310.000 zł, powyższa kwota umożliwiała objęciem tą formą pomocy 235 osób, natomiast na dzień rozpatrywania wniosku, tj. na dzień 25 czerwca 2018 r. złożono 530 takich wniosków. Proste zestawienie liczby posiadanych środków i ilości zgłoszonych wniosków, które do końca roku musiały ulec znacznemu zwiększeniu, prowadzić może tylko do jednego wniosku, że nie można zaspokoić potrzeb wszystkich osób ubiegających się o dofinansowanie. Gdyby podzielić tok rozumowania skarżącej to każda osoba spełniająca kryteria do przyznania dofinansowania musiałaby je otrzymać. Taka sytuacja jest niemożliwa do spełnienia z uwagi na ograniczenie środków przyznanych na tę formę pomocy wynikającą z treści stosownej uchwały i ograniczenie to jest całkowicie zrozumiałe. Organ odwoławczy uznaniowość decyzji o odmowie dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego słusznie wyprowadził z treści § 4 rozporządzenia stwierdzającego, że "osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie", gdyby nie było uznaniowości w tym przypadku to powyższy zapis powinien mówić, że osobie niepełnosprawnej przyznaje się dofinansowanie. Gdyby odmówić przymiotu uznaniowości decyzji o dofinansowaniu do turnusu rehabilitacyjnego to pozbawione sensu byłyby zapisy § 5 ust. 11 i 13 rozporządzenia mówiące odpowiednio o tym, że uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim oraz to, że uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza dofinansowania w roku następnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 Konstytucji oraz art. 26 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stwierdzić należy, że zapisy zawarte w tych unormowaniach są pomocne przy ustalaniu praw osób niepełnosprawnych, nie można jednak wyprowadzić z nich wniosku o konieczności zapewnienia dofinansowania w turnusie rehabilitacyjnym każdej osobie niepełnosprawnej niezależnie od tego ile osób ubiega się o przyznanie takiego dofinansowania. Być może w najbardziej oszczędnym stopniu, ale jednak organ I instancji wykazał, że nie może przyznać skarżącej dofinansowania, tym niemniej logika tego rozumowania jest słuszna i z pewnością nie pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Organ powołał się na to, że skarżąca uczestniczyła w 2016 r. w dofinansowanym funduszu rehabilitacyjnym i w ocenie Sądu przesłanka taka mogła być wyprowadzona z przywołanych wcześniej zapisów rozporządzenia. Przypomnieć należy, że stosownie do zapisów rozporządzenia uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim oraz to, że uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza dofinansowania w roku następnym, tak więc całkowicie zrozumiałym i logicznym jest to, że w przypadku znacznie większej ilości wniosków o przyznanie dofinasowania nad ilością możliwych dofinansowań bierze się pod uwagę kiedy osoba ubiegająca się o dofinansowanie po raz ostatni korzystała z takiej formy pomocy i nie można w tym doszukać się żadnej formy dyskryminacji. Na zakończenie niniejszych rozważań pozostaje udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy istnieje sprawiedliwsza forma udzielania dofinansowania do turnusów rehabilitacyjnych niż uwzględnienie tego czy i kiedy osoby posiadające pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania skorzystały, w sytuacji, gdy liczba wniosków znacznie przekracza liczbę osób, którym można udzielić dofinansowania. W ocenie Sądu okoliczność korzystania z dofinansowania w roku czy w latach poprzednich musi być uwzględniana. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.