II SA/Ol 706/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi M.K. i M.K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Gminy na rzecz skarżących M.K. i M.K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 27 lutego 2014 r. małżonkowie M. i M. K., zwrócili się do Wójta Gminy A o sprzedaż na ich rzecz działki o numerze ewidencyjnym "[...]" położonej w obrębie A. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, iż przedmiotowa działka położona jest pośrodku nieruchomości skarżących, na których skarżący wypasają bydło. Pismem z dnia 4 kwietnia 2014r. Wójt Gminy A poinformował skarżących, że wniesiony przez nich wniosek w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości nie może zostać załatwiony w ustawowym terminie ze względu na jej skomplikowany charakter. Ponadto w piśmie tym skarżący zostali poinformowani, że Rada Gminy A w dniu 31 marca 2014 r. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie sprzedaży nieruchomości oraz, że sprzedaż nieruchomości odbędzie się w drodze przetargu. W reakcji na powyższe, skarżący pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. wezwali Radę Gminy A do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr "[...]" z dnia 31 marca 2014 r. lub poprzez zmianę tej uchwały w kierunku zbycia nieruchomości na rzecz skarżących w trybie art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu wezwania skarżący podali, że działka nr "[...]" jest przedmiotem dzierżawy, a nadto nieruchomość ta jest im niezbędna dla prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej polegającej na hodowli bydła. Przedmiotowa nieruchomość położona jest bowiem w środku nieruchomości należących do skarżących i nie może być ona zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy A zakwestionowała fakt dzierżawy przedmiotowej nieruchomości przez skarżących, gdyż skarżący po zakończeniu umowy dzierżawy w 2009 roku nie zwracali się do Gminy o jej przedłużenie i nie ponosili z tego tytułu żadnych opłat. Nadto organ wskazał, że działka numer "[...]" nie może być sprzedana w trybie bezprzetargowym, bowiem jest to działka, która funkcjonuje odrębnie, ma powierzchnię 0,58 ha, a nadto posiada dostęp do drogi publicznej o szerokości 5 metrów. Pismem z dnia 12 czerwca M. K. i M. K. działając przez pełnomocnika wywiedli skargę na Uchwałę Rady Gminy Nr "[...]" z dnia 31 marca 2014r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Zaskarżonemu aktowi prawnemu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i wyrażenie zgody na zbycie mienia komunalnego w trybie przetargowym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżących za zastosowaniem w niniejszej sprawie sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym, stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia to, że nieruchomość stanowiąca działkę nr "[...]" usytuowana jest pomiędzy nieruchomościami M. i M. K.. Natomiast twierdzenie organu, jakoby nabycie w trybie bezprzetargowym przedmiotowej nieruchomości, nie poprawi zagospodarowania nieruchomości przyległych są bezpodstawne. Działka numer "[...]", którą dzierżawią skarżący, wykorzystywana jest przez nich do wypasu i przepędzania bydła z łąk stanowiących ich własność. Jeżeli skarżący nie mogliby korzystać z przedmiotowej działki, musieliby przepędzać bydło do zabudowań gospodarskich wyłącznie po należących do nich nieruchomościach, czyli drogą okrężną. Stanowiłoby to znaczną uciążliwość w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, gdyż - oprócz odległości, którą pokonywać musiałyby zwierzęta, skarżący zmuszeni byliby do odgrodzenia swoich nieruchomości od działki nr "[...]". Dlatego też, nabycie w drodze bezprzetargowej przez M. M. K. przedmiotowej nieruchomości z całą pewnością odbyłoby się w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych do działki nr "[...]". Ponadto wskazano, że skarżący, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi z dnia 13 maja 2014 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, są dzierżawcami działki numer "[...]" o powierzchni 0,58 ha. Zgodnie bowiem z art. 674 kc w zw. z art. 694 kc, jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie dzierżawca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się, że dzierżawa została przedłużona na czas nieoznaczony. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że umowa dzierżawy, która łączyła skarżących z gminą "[...]" nie wygasała z dniem 30 czerwca 2009 r. lecz została przedłużona na czas nieoznaczony. Gmina nigdy nie wzywała skarżących do wydania przedmiotowej działki po zakończeniu umowy dzierżawy. Podkreślenia wymaga fakt, skarżący ponosili ciężary podatkowe związane z użytkowaniem działki numer "[...]", zgodnie z wydanymi przez Wójta Gminy A decyzjami w sprawie podatku rolnego od nieruchomości rolnych. W decyzjach tych przedmiotowa działka jest opisana jako zasoby gminne oddane w dzierżawę. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że gmina A w sposób dorozumiany przedłużyła zawartą umowę dzierżawy i taki stan rzeczy akceptuje (co potwierdzają decyzje wójta o wymiarze podatku). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada Gminy A nie podzieliła zarzutu skargi w zakresie rażącego naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość gminna nie może być bowiem sprzedana w trybie bezprzetargowym, gdyż jest to działka o wymiarach 65x90m o pow. 0,58 ha i ma dostęp do drogi gminnej(dojazd o szerokości ok. 5 m). Działka funkcjonuje odrębnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje to, że przedmiotowa działka była dzierżawiona przez skarżących od kwietnia 2005 r. do 30 czerwca 2009 r., spór dotyczy tego, czy po czerwcu 2009 r. skarżący nadal byli jej dzierżawcami. Prawidłowa ocena tej sytuacji wymaga przeanalizowania zachowania się organu administracji i skarżących na tle obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 674 k.c. jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca ( posiada odpowiednie zastosowanie do dzierżawy ) używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się w razie wątpliwości, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony. Nie ma podstaw aby nie dać wiary skarżącym, którzy twierdzą, iż nadal użytkują przedmiotową działkę. Do uznania, że umowa dzierżawy została przedłużona niezbędna jest jednak również zgoda wydzierżawiającego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego wystarczająca jest choćby milcząca zgoda, ujawniona w jego zachowaniu mającym znamiona aprobaty lub znoszenia tego stanu rzeczy, by pozwalała na wnioskowanie, że w okolicznościach konkretnej sprawy wystąpiła domniemana wola przedłużenia umowy. W rozpoznawanej sprawie o wystąpieniu takiej woli, ze strony organu tj. wydzierżawiającego przekonuje to, że do 2012 r. wystawiał on nakazy płatnicze i skarżący zobowiązani byli na ich podstawie uiszczać podatek rolny. O wystąpieniu milczącej zgody na wydzierżawianie gruntu przekonuje również i to, że pomimo tego, iż skarżący od połowy 2009 r. nie płacili czynszu dzierżawnego a jedynie podatek rolny, nie została zastosowana procedura wynikająca z treści art. 703 kodeksu cywilnego stanowiącego, że jeżeli dzierżawca dopuszcza się zwłoki z zapłatą czynszu co najmniej za dwa pełne okresy płatności, a w wypadku gdy czynsz jest płatny rocznie, jeżeli dopuszcza się zwłoki z zapłatą ponad trzy miesiące, wydzierżawiający może dzierżawę wypowiedzieć bez zachowania terminu wypowiedzenia. Jednakże wydzierżawiający powinien uprzedzić dzierżawcę udzielając mu dodatkowego trzymiesięcznego terminu do zapłaty zaległego czynszu. W tej sytuacji w ocenie Sądu mamy do czynienia z sytuacją, w której umowa dzierżawy została w sposób dorozumiany przedłużona na czas nieoznaczony i do podjęcie zaskarżonej uchwały nie została wypowiedziana. Bez znaczenia pozostaje to, że Rada Gminy nie podjęła zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. ) uchwały w sprawie wydzierżawienia nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, gdyż jak to wcześniej zaznaczono umowa najmu została przedłużona na czas nieoznaczony na skutek przynajmniej dorozumianej zgody organu administracji ( wystawianie nakazów zapłaty i przyjmowanie podatku rolnego oraz brak wypowiedzenia umowy najmu po zaprzestaniu płacenia czynszu dzierżawnego ). Aby można było ocenić prawidłowość zaskarżonej uchwały z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości należy ją ocenić w zestawieniu z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ). Zasadą wynikającą z treści art. 37 ust. 1 jest to, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, wyjątki od tejże zasady określone są w ustępie 2 i 3 tego artykułu. Artykuł 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu stosownie do art. 34. Z kolei art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdza, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu z zastrzeżeniem art. 216a (nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie ), przysługuje osobie, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lecz termin ten nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. Zauważyć należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika (str. 4), iż skarżący wniosek taki złożyli w dniu 27 lutego 2014 r., czyli jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały, okoliczność ta jednak nie ma znaczenia, ponieważ pełnomocnik organu w wypowiedzi złożonej na rozprawie w sądzie stwierdziła, iż wykaz taki nie został jeszcze sporządzony. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika aby dzierżawcy przysługiwało pierwszeństwo w nabyciu sprzedawanej nieruchomości. Z art. 34 ust. 1 tejże ustawy wynika jednak, że pierwszeństwo to może wynikać z odrębnych przepisów. Taki odrębny przepis znajduje się w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r., o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. z 2012 r., poz. 803 ze zm. ), art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż Agencja prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy jej dzierżawcy, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: 1/ umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej 3 lata licząc od tej daty; 2/ nabywana nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy lub jest dzierżawiona przez spółdzielnie produkcji rolnej. Suwerenną decyzją Rady Gminy pozostaje to czy zdecyduje się ona na sprzedaż przedmiotowej działki, nie może jednak Rada Gminy podjąć w sposób skuteczny uchwały o sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu jeżeli z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami M. M. K. będzie przysługiwało prawo pierwokupu w jej nabyciu. Sąd podziela natomiast argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę dotyczącą tego, że nie naruszono normy art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo chociaż nieruchomość ta może poprawić warunki zagospodarowania przyległego gospodarstwa rolnego skarżących, to z pewnością z uwagi na jej wielkość i dostęp do drogi może być zagospodarowana jako nieruchomość odrębna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.