II SA/Ol 706/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2024 r. nr ZK.III.654.1.11.2024 w przedmiocie przeznaczenia pojazdów do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz P. Sp. z o.o. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 7 marca 2024 r. Wójt Gminy Świątki (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 628 ust. 1 i art. 630 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2350 ze zm.), odmówił oddania w używanie na rzecz 9. Brygady Kawalerii Pancernej: ciągnika rolniczego kołowego JOHN DEERE - sztuk 1 i przyczepy skrzyniowej AGROMET – WARFAMA T – 149 sztuk – 1, będących w posiadaniu P. Sp. z o.o. (dalej jako: "spółka", "skarżąca"). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zaistniały przesłanki zawarte w art. 628 ust. 5 pkt 5 ustawy o obronie Ojczyzny. Zgodnie z tym unormowaniem przedmiotem świadczeń rzeczowych nie mogą być przedmioty wyłączone spod egzekucji stosownie do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z wyjątkiem narzędzi prostych oraz środków transportowych. Wskazał, że w myśl art. 8a § 1 pkt 8 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505) jeżeli zobowiązanym jest rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, egzekucji nie podlega jeden ciągnik na 25h powierzchni gruntów, nie mniej jednak niż jeden ciągnik na gospodarstwo rolne, wraz z urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do uprawy, pielęgnacji, zbioru i transportu ziemiopłodów oraz podstawowe maszyny i narzędzia rolnicze w ilości niezbędnej do pracy w gospodarstwie rolnym zobowiązanego. Organ I instancji stwierdził w związku z tym, że spółka posiada grunty rolne o łącznej powierzchni 340,1382 ha i posiada 6 ciągników rolniczych i 2 przyczepy rolnicze skrzyniowe. Posiadana ilość pojazdów w stosunku do uprawianych użytków rolnych jest mniejsza niż zakładany limit ustawowy, warunkujący możliwość nałożenia zobowiązania na spółkę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji, podnosząc, że opisane wyłączenie nie dotyczy środków transportu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 30 lipca 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ odwoławczy") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzję wydano w związku z wnioskiem Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji z 27 grudnia 2023 r. Stwierdził, że "pomijając fakt, iż zarówno wnioskodawca, jak i organ I instancji nie określili o jaki chodzi ciągnik i jaką przyczepę poprzez podanie numeru rejestracyjnego konkretnych pojazdów, co umożliwiłoby zindywidualizowanie ww. ruchomości, a w dalszej kolejności dokonanie oceny czy wybrane środki transportu są dopuszczone do ruchu po drogach publicznych, strona skorzystała z przysługującego jej prawa i stawiła się w Urzędzie Gminy w dniu 20 lutego 2024 r.". Organ odwoławczy podał, że pełnomocnik spółki zeznał, iż w odniesieniu do pojazdów spółki zachodzą przesłanki z art. 628 ust. 5 ustawy. Wyjaśnił, że: powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa wynosi ok. 400 ha; ilość posiadanych pojazdów jest mniejsza niż zakładany limit ustawowy warunkujący możliwość nałożenia zobowiązania na stronę świadczeń rzeczowych; część pojazdów w chwili obecnej jest przedmiotem dzierżawy na rzecz trzeciego podmiotu i przez niego użytkowana; ruchomości będące przedmiotem zainteresowania Sił Zbrojnych, są to blisko 27-letnie pojazdy, których okres eksploatacji zbliża się ku końcowi. Mając na uwadze stanowisko strony, organ odwoławczy wskazał, że dokonał m.in. analizy czy w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie przedmiotowe z art. 628 ust. 5 ustawy, "w szczególności czy nie zaistniała przesłanka, która warunkowałaby uchylenie decyzji: • wystąpienie okoliczności o których mowa w art. 628 ust. 5 ustawy; • wniosek organu lub kierownika jednostki organizacyjnej, o którym mowa w art. 628 ust 3 ustawy, jeżeli ustała potrzeba korzystania ze świadczeń; • zmiana posiadacza przedmiotu świadczenia; • utrata, zniszczenie lub uszkodzenie przedmiotu świadczenia w stopniu uniemożliwiającym wykorzystanie tej rzeczy zgodnie z jej właściwościami lub przeznaczeniem". Dalej organ odwoławczy wywiódł, że problem na gruncie niniejszej sprawy sprowadza się przede wszystkim do ustalenia znaczenia pojęcia środka transportu, ponieważ ustawa o obronie Ojczyzny nie definiuje na swoje potrzeby tego pojęcia. Stanął na stanowisku, że ciągnik rolniczy kołowy i przyczepa skrzyniowa nie zostały wyłączone ze świadczeń rzeczowych objętych art. 628 ust. 1 i możliwości przeznaczania ich na rzecz Sił Zbrojnych. W związku z tym uznał twierdzenia odwołującego się, że w niniejszej sprawie błędnie ustalono, iż zachodzą przesłanki uniemożliwiające przeznaczenie ciągnika rolniczego i przyczepy należących do spółki na cele obronne. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych treści. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej przeprowadzi postępowanie w zakresie możliwości wydania w okolicznościach tej konkretnej sprawy decyzji o przeznaczeniu ruchomości na cele świadczeń rzeczowych w trybie art. 628 ust. 1 w związku z art. 630 ust. 1 ustawy, następnie podejmie rozstrzygnięcie i uzasadni swoje stanowisko. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, nie zgodziła się z decyzją organu odwoławczego i 6 sierpnia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw (nazwany "skargą"), zarzucając naruszenie: - art. 628 ust. 1 i art. 630 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez ich zastosowanie, choć na mocy art. 819 tej ustawy w postępowaniu niniejszym mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 372); - art. 628 ust. 5 pkt 5 ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z art. 8a § 1 pkt 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ustalenie, że przedmiotem świadczeń rzeczowych maja być przedmioty wyłączone spod egzekucji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że zaskarżona decyzja jest kolejną w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 14 stycznia 2022 r. Aktualnie sprawa prowadzona była po uchyleniu decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na mocy wyroku WSA w Olsztynie z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 213/23. Przedmiot niniejszego postępowania jest tożsamy jak w poprzednio wydanych decyzjach. Zatem rozstrzygnięcie powinno opierać się na przepisach ustawy z 1967 r. Niezależnie od tego wymienione maszyny są niezbędne spółce do upraw polowych. Organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że brak jest podstaw do zastosowania wyłączenia, o jakim mowa w art. 628 ust. 5 pkt 5 ustawy o obronie Ojczyzny. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że niniejszą sprawę zainicjował wniosek z 27 grudnia 2023 r. Z kolei w sprawie z decyzji Wojewody z 20 stycznia 2023 r., nr ZK.III.654.1.26.2024, na którą powołuje się skarżąca, zapadł prawomocny wyrok z 13 kwietnia 2023 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie w niniejszej sprawie dokonano prawidłowych ustaleń: • wniosek został złożony przez uprawniony organ, jednakże ruchomości będące przedmiotem postępowania nie zostały skonkretyzowane we wniosku poprzez podanie numeru rejestracyjnego, co umożliwiłoby ich indywidualizację; • data wniosku wskazuje na to, iż w dniu wydania decyzji obowiązywały przepisy ustawy o obronie Ojczyzny; • w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 628 ust. 5 pkt 5 ustawy o obronie Ojczyzny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), strona może wnieść sprzeciw. W myśl art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W wyroku z 17 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1781/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim nie można się zgodzić z organem odwoławczym, aby z treści zaskarżonej decyzji kasacyjnej wynikało w jakim zakresie organ I instancji miałby uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Dopiero w odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wyjaśnił, że trzeba skonkretyzować ruchomości będące przedmiotem postępowania poprzez podanie nr rejestracyjnego, co umożliwiłoby ich indywidualizację. Stanowisko to jest błędne. Zarówno pod rządami ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji składa wniosek według ustalonego wzoru, określonego w przepisach wykonawczych. Taki wzór określało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz. U z 2004 r. nr 181, poz. 1872). Na podstawie art. 821 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny przepisy tego rozporządzenia zachowywały moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Prawodawca nie zdążył przed tym terminem wydać nowego rozporządzenia i wskazane rozporządzenie zostało uchylone z dniem 23 października 2023 r. Dopiero 28 sierpnia 2024 r. Rada Ministrów wydała, na podstawie art. 640 ust. 8 ustawy o obronie Ojczyzny, nowe rozporządzenie ogłoszone 12 września 2024 r., które wejdzie w życie 27 września 2024 r., ponownie określające wzór wniosku o nałożenie obowiązku świadczeń rzeczowych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Istotnym jest, że we wskazanych w tych aktach wykonawczych wzorach wniosku nie wymaga się podawania przez wnioskodawcę numeru rejestracyjnego pojazdu. Według ustalonych wzorów wnioskodawca określa obowiązkowo tylko nazwę i rodzaj przedmiotu świadczeń oraz liczbę sztuk lub (według § 2 ust. 5 pkt 12 oczekującego rozporządzenia) numer rejestracyjny pojazdu. Podanie numeru rejestracyjnego nie jest zatem obligatoryjne (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 557/22, publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika bezspornie, że spółka jest właścicielem trzech ciągników rolniczych kołowych marki JOHN DEERE 8300, 8400 i E05 8400R o numerach rejestracyjnych odpowiednio: [...] oraz dwóch przyczep skrzyniowych marki AGROMET-WARFAMA T-149 o numerach rejestracyjnych: [...]. Zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika spółki sprzęt ten jest niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego i jest w ciągłym użytkowaniu, czyli sprawny technicznie. W związku z tym jedyną kwestią, która wymaga wyjaśnienia, co może zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., są rzeczywiste intencje wnioskodawcy co do zakresu żądanych od spółki świadczeń rzeczowych. Z przedłożonych akt administracyjnych dotyczących powoływanego przez skarżącą wniosku Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji z 14 stycznia 2022 r., w którym także zwracał się o nałożenie na spółkę obowiązku świadczeń rzeczowych w postaci ciągnika rolniczego JOHN DEERE i przyczepy skrzyniowej AGROMET-WARFAMA T-149, nie wynika aby postępowanie to zostało zakończone. Wbrew przekonaniu organu odwoławczego, wyrok tutejszego Sądu z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 213/23, mimo że jest prawomocny, nie skończył postępowania w sprawie tego wniosku. Wyrokiem tym WSA w Olsztynie uchylił decyzję organu II instancji, a więc na organie odwoławczym w dalszym ciągu ciąży obowiązek rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z 14 listopada 2022 r., chyba że wnioskodawca cofnął wniosek. Trzeba ustalić, czy wnioskiem z 27 grudnia 2023 r. Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji zwraca się o nałożenie na skarżącą spółkę dodatkowego obowiązku świadczeń rzeczowych, czyli oddania w używanie w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny dwóch ciągników wskazanego rodzaju i dwóch przyczep skrzyniowych znajdujących się w posiadaniu spółki. Zauważyć trzeba, że powołany w sprzeciwie wniosek z 14 stycznia 2022 r. wskazuje miejsce dostarczenia PRT JW. 3751 w Elblągu, a rozpatrywany wniosek z 27 grudnia 2023 r. 9. Brygadę Kawalerii Pancernej w Braniewie. Zatem wnioski dotyczą różnych jednostek organizacyjnych. Nie jest przy tym w sprawie oczywiste, czy wniosek z 27 grudnia 2023 r. jest dodatkowym wnioskiem, czy złożonym może w miejsce wniosku z 14 stycznia 2022 r., który, jak wynika z akt sprawy, nie został dotychczas załatwiony ostatecznie. Wskazać można, że w wyroku z 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 296/23, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził możliwość wydania odrębnych decyzji w stosunku do każdego ze środków transportowych. Wskazał, że organ nie ma prawnego obowiązku objęcia jedną decyzją wszystkich świadczeń rzeczowych konkretnego podmiotu jednocześnie podlegających przeznaczeniu na rzecz obrony. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).