II SA/Ol 708/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2013 r., L.K. zwrócił się do Starosty M. o wydanie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na działce nr "[...]". Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2013 r., Starosta M. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez dostosowanie go do wymagań § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ stwierdził, że z uwagi na zabudowę przedmiotowej działki oraz działek sąsiednich, zaprojektowana rozbudowa budynku gospodarczego w kierunku działki nr "[...]"i zwiększenie długości ściany budynku zlokalizowanego przy granicy z działką nr "[...]"jest sprzeczna z powołanymi przepisami. Decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r., Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną. Nie stwierdził bowiem naruszeń w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, a niezgodności projektu zagospodarowania działki, opisanej w wyżej wymienionym postanowieniu z dnia 4 czerwca 2013 r., w ocenie organu, zostały usunięte. Po rozpoznaniu odwołania W.D., wniesionego od powyższej decyzji, Wojewoda W. decyzją z dnia 12 listopada 2013 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że rzut parteru i opis techniczny mapy zagospodarowania terenu nie odzwierciedlają stanu faktycznego zagospodarowania działki nr "[...]". Brak było bowiem informacji o odległości usytuowania projektowanego budynku w stosunku do granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, od istniejących obiektów budowlanych lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr "[...]"z dnia 19 marca 2013 r., którą organ pierwszej instancji udzielił W.D. pozwolenia na budowę budynku na działce nr "[...]". Projekt budowlany przedmiotowego budynku nie zawierał ponadto informacji o klasie odporności ogniowej i nierozprzestrzenialności ognia projektowanych przegród. Projekt branży instalacji sanitarnej przedstawiał natomiast inny rysunek rzutu parteru niż projekt architektoniczno-budowlany. Powyższe nieprawidłowości wskazywały na wykonanie projektu budowlanego w sposób niekompletny, niezgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 13 § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projekt budowlanego. Wojewoda wskazał ponadto, że z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż odległość pomiędzy ścianami zewnętrznymi projektowanego budynku, a budynków na działkach sąsiednich, powinna wynosić nie mniej niż 8 m. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, by wymóg ten został spełniony. Niekompletność projektu budowlanego o powyższe dane uniemożliwiła dokonanie oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe i możliwość zastosowania zmniejszenia podstawowej odległości między budynkami. Organ zarzucił ponadto, że na planie zagospodarowania terenu nadrukowano skany uzgodnień branżowych, a w projekcie brak jest potwierdzenia, aby te uzgodnienia dotyczyły projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r., zmienionym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r., Starosta M., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w terminie do dnia 31 stycznia 2014 r., przez dostosowanie projektu do wymagań § 8 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez: określenie istniejącego stanu zagospodarowania działki nr "[...]"oraz terenu sąsiednich działek z uwzględnieniem projektowanych zmian; określenie odległości istniejących ścian budynku i ścian projektowanych od granic z sąsiednimi działkami, od istniejących budynków i do ściany nowo budowanego budynku, na działce nr "[...]"; uzupełnienie części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego o warunki ochrony przeciwpożarowej, z uzasadnieniem zastosowania zmniejszenia podstawowej odległości (8 m) od ściany budynku na działce nr ewid. "[...]"i uzupełnienie części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe, umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu, w tym także oznaczenie klas odporności ogniowej elementów budowlanych, stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe oraz obudowy dróg ewakuacyjnych. Następnie, decyzją z dnia 20 lutego 2014 r., Starosta M. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że zaprojektowana rozbudowa budynku przy granicy z działką "[...]", narusza § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Inwestor nie wykonał więc obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 4 czerwca 2013 r., w którym zobowiązano składającego projekt do dostosowania przyjętych rozwiązań do wymagań tego przepisu. Dopuszczenie przez Burmistrza Miasta M. lokalizacji rozbudowywanego budynku bezpośrednio przy granicy z działką nie może być traktowane jako jednoczesne zwolnienie z wymagań, jakie wynikają wprost z § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległościach mniejszych niż 4 m i 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary. W uzupełnionym i poprawionym projekcie budowlanym wyraźnie wskazano, że zaprojektowane rozwiązania prowadzą do zwiększenia dotychczasowego wymiaru istniejącego budynku zlokalizowanego przy granicy z działką sąsiednią. Konstrukcja słupków osłoniętych folią, stykająca się z istniejącym budynkiem, nie jest trwałą ścianą istniejącego budynku, a zaprojektowane w jej miejsce ściany murowanej z gazobetonu jest sprzeczne z przywołanym powyżej przepisem warunków technicznych. W złożonym odwołaniu, L.K. zarzucił, że pierwotnie Starosta zatwierdził przedłożony przez niego projekt rozbudowy. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję wyłącznie z uwagi na brak informacji o klasie odporności ogniowej i nierozprzestrzenianiu ognia projektowanych przegród oraz braki w części graficznej i opisowej w projekcie zagospodarowania działki. Przedłożony projekt był zatem prawidłowy w pozostałym zakresie. Wobec tego, zmiana stanowiska przez Starostę narusza zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a. i zasadę związania organu pierwszej instancji oceną prawną wyrażoną przez organ odwoławczy. Odwołujący się zarzucił ponadto, że istniejący projekt budowlany nie przewiduje przekroczenia istniejącej granicy zabudowy budynku gospodarczego od strony granicy z działką sąsiednią. Wypełnienie przestrzeni zabudowy murem nie powoduje też zmian parametrów technicznych obszaru zabudowy, zwłaszcza wymiarów istniejącego obiektu. Decyzją z dnia 19 maja 2014 r., Wojewoda "[...]"utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Na planie zagospodarowania terenu brak jest odległości, wskazujących usytuowanie projektowanego budynku w stosunku do granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi (na planie zagospodarowania terenu podano tylko odległość do granicy jednej działki, do pozostałych brak), od istniejących obiektów budowlanych lub do ściany budynku, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty M. z dnia 19 marca 2013 r. Projekt budowlany przedmiotowego budynku nie zawierał ponadto informacji o klasie odporności ogniowej i nierozprzestrzenialności ognia projektowanych przegród. Wskazane w projekcie budowlanym warunki ochrony przeciwpożarowej dotyczą tylko odległości projektowanego budynku od istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr "[...]", brak jest odniesienia do spełnienia wymogu bezpieczeństwa przeciwpożarowej w stosunku do budynku na działce nr "[...]", dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty M. z dnia 19 marca 2013 r. Ponadto, opisany sposób ochrony przeciwpożarowej od istniejącego budynku zlokalizowanego na dz. nr "[...]", jest niejasny. W projekcie budowlanym projektant, powołując się na § 271 ust. 10 i ust. 12, usiłuje uzasadnić, że wymóg ochrony przeciwpożarowej spełniony będzie dla odległości 3 m od granicy działki nr "[...]", bez wskazania, jaka będzie odległość do budynku zlokalizowanego na tej działce. Wojewoda zauważył, że § 271 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dotyczy wymogu stosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a nie wskazuje na minimalną odległość między budynkami. Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko Starosty, że projektowana rozbudowa narusza § 12 ust 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż poprzez zabudowę konstrukcji przybudowanej wiaty do budynku gospodarczego ścianą z gazobetonu prowadzi do zwiększenia dotychczasowego wymiaru istniejącego budynku gospodarczego przy granicy z działką nr "[...]". W skardze, złożonej do tut. Sądu, L.K. podniósł, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 25 maja 1990 r., udzielono mu pozwolenia na budowę murowanego budynku gospodarczego, położonego na działce nr "[...]". Z decyzji tej wynikało, że działka nr "[...]"była działką niezabudowana. Także z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 1 czerwca 2012r. wynika, że na działce nr "[...]"w tym czasie nie istniał żaden budynek, z którym miałby sąsiadować przebudowywany budynek gospodarczy. Skarżący zarzucił, że budynek rekreacji indywidualnej, który na mocy decyzji z dnia 19 marca 2013 r. Starosty Mrągowskiego, został posadowiony na działce nr "[...]", nie spełnia obowiązujących norm zawartych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącego, to sąsiad, zabudowując działkę nr "[...]"winien był dostosować swoją zabudowę do zabudowy na działce nr "[...]"co odpowiadałoby zasadzie poszanowania praw wcześniej nabytych przez skarżącego. Organ odwoławczy nie dostrzegając, że to inwestycja sąsiada skarżącego nie spełnia norm lokalizacyjnych i przeciwpożarowych, naruszył art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący podniósł ponadto, że postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r., Starosta M. nakazał mu usunięcie tylko czterech nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, wśród których nie wskazano na wymagania odnoszące się do § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Organ ten uznał następnie - decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r. - że skarżący wypełnił wskazane braki dokumentacji i może realizować planowaną inwestycję. Skarżący zaprzeczył, jakoby przebudowany w oparciu o prawomocną decyzję administracyjną budynek gospodarczy przekraczał istniejącą dotychczas linię zabudowy i zarzucił, że Wojewoda nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie i ponadto nie wskazał, o ile i gdzie przekroczono te granice, co narusza art. 77 § 1 K.p.a. Wskazał, że wymieniając ścianę drewnianą istniejącej wiaty na ścianę wykonaną z gazobetonu grubości 24 cm, spełnił warunek posadowienia przebudowanego budynku, zgodnie z jego klasą odporności pożarowej, określonej jako klasa "D", a więc zgodnie z § 212 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Skarżący zarzucił też, że organ odwoławczy nie odniósł się do treści § 213 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że organ nie kwestionował braku określenia klasy odporności pożarowej rozbudowywanego budynku, lecz brak wskazania spełnienia przepisów dotyczących usytuowania budynku w stosunku do sąsiedniej zabudowy, z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Zwolnienie z obowiązku określania klasy odporności pożarowej budynku nie zwalnia z obowiązku zachowania odległości między budynkami przewidzianymi w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowe. W piśmie procesowym z dnia 3 września 2014 r. uczestnik postępowania, W.D., podał, że zlokalizował swój budynek w odległości 8 m od granicy z działką skarżącego i 6,5 m od granic pozostałych sąsiednich działek. Zauważył, że skarżący nie przebudował spornego budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wskutek wniesienia odwołania, nie uzyskała ona takiego przymiotu. Dodał, że postępowanie naprawcze dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych w tym budynku nie zostało zakończone. Wskazał ponadto, że budynek na działce nr "[...]" jest oddalony od granicy o 2 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody W. z dnia 19 maja 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty M. 20 lutego 2014 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną na działce nr ewid. "[...]" Na wstępie wskazać należy na oczywistą, acz fundamentalną kwestię, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę po spełnieniu przesłanek z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28). Decyzja na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć bowiem wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie można jej wydawać w odniesieniu do robót budowlanych już rozpoczętych, bądź zrealizowanych. Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia (także zakończenia) robót budowlanych, jeżeli inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, objęte wnioskiem skarżącego z dnia 22 kwietnia 2013 r. o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę o raz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na działce nr "[...]"mogły być więc rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem zaś, zostały one rozpoczęte, a nawet zakończone, przed uzyskaniem przez wnioskodawcę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania. Decyzja Starosty M. z dnia 26 czerwca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania, nie stała się ostateczna, została bowiem uchylona decyzją Wojewody "[...]"z dnia 12 listopada 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta M. odmówił zaś zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz L.K. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody "[...]", zaskarżoną do tut. Sądu. Powyższe wynika jednoznacznie i bezsprzecznie już z treści samej skargi oraz zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w którym skarżący stwierdził, że: "wykonał już wszystkie prace budowlane, istniejący budynek gospodarczy ma obecnie funkcje mieszkalne i jest zasiedlony przez rodzinę syna skarżącego. Dokonywanie demontażu instalacji wodno-kanalizacyjnej, wyburzeń i rozbiórek części stałych obiektu spowoduje niepowetowane straty majątkowe po stronie skarżącego, jak też straty moralne po stronie jego najbliższych krewnych i powinowatych". Również uczestniczka postępowania, na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. podała, że budynek był zamieszkały przez okres sezonu letniego. Skarżący budował, posiadając odmowną decyzję o pozwoleniu na budowę zarówno organu I i II instancji, po czym ta część budynku została zamieszkana". Zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego - nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Przepis ten stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego musi być również uwzględniany w przypadkach robót budowlanych ukończonych. Na marginesie zaznaczyć należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest dotknięta sankcją nieważności (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 519/10). Biorąc powyższe pod uwagę, ocena przez Sąd stanowiska merytorycznego, zawartego w zaskarżonej decyzji stała się bezprzedmiotowa, bowiem pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu w stanie faktycznym sprawy. Tym samym, bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu pozostają też zarzuty skargi w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.