II SA/Ol 709/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 106 ust. 1 i art. 41 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznał R.G. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 200 zł na miesiąc czerwiec 2008r. W uzasadnieniu wskazano, iż strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, bez prawa do świadczeń z ZUS. Pobiera zasiłek stały w kwocie 406,73 zł oraz otrzymuje ¼ dodatku mieszkaniowego w kwocie 74,42 zł, co stanowi łącznie dochód w wysokości 481,15 zł, który nie zabezpiecza w pełni podstawowych jego potrzeb. Przyznając pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego wzięto więc pod uwagę zarówno potrzeby i oczekiwania wnioskodawcy, jak również możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz potrzeby innych osób występujących o pomoc. Od tej decyzji R.G. odwołał się, wnosząc, jak to określił, o "zawezwanie" Dyrektora MOPS do zawarcia z nim pisemnej ugody w oparciu o "prawomocne" oświadczenie z 25 czerwca 2007r., potwierdzone przez Zastępcę Dyrektora MOPS, z którego wynika, że powinien otrzymywać z MOPS regularnie, co miesiąc, specjalny zasiłek celowy w kwocie 477 zł i wobec tego wniósł o zmianę decyzji w tym zakresie. Wskazał także, iż ze względu na wiek i orzeczoną niepełnosprawność, z mocy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma prawo do godnego życia i bytu, który winien być z urzędu zapewniony przez organ pomocy społecznej. Podał, iż wypłacone mu świadczenie traktuje jako zaliczkę na poczet zawarcia ugody i wyrównania mu świadczenia do kwoty 477 zł, co miesiąc. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten nie precyzuje celów, na jakie może zostać przyznana pomoc. Posiłkowo można zatem korzystać z art. 39 tej ustawy, określającego zasady przyznawania zasiłku celowego. I tak zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przyznając skarżoną decyzją specjalny zasiłek celowy w kwocie 200 zł, nie wskazał, w jakiej to szczególnej sytuacji znalazł się wnioskodawca. Przywołano wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414) w którym uznano, iż przepis art. 41 pkt 1 ustawy w sposób niemogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Dlatego też nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Z tych też względów organ I instancji winien uzasadnić, dlaczego sytuacja, w jakiej znajduje się strona, została uznana za szczególną w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy. W ocenie organu odwoławczego materiał zebrany w tej sprawie wskazuje, iż wnioskodawca znajduje się w podobnej sytuacji jak większość osób korzystających z pomocy społecznej. Nie wynika, aby odwołujący znajdował się w sytuacji życiowej, którą można by uznać za szczególną. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że skarżona decyzja musi zostać uchylona, a organ I instancji powinien w toku ponownego rozpoznania sprawy wyjaśnić, jakimi okolicznościami kierował się wydając skarżoną decyzję, ze szczególnym wykazaniem spełnienia przesłanek ustawowych do otrzymania specjalnego zasiłku celowego. Poza tym Kolegium wskazało, iż zasiłek specjalny celowy to forma przyznania świadczenia odmienna od zasiłku okresowego i nie można go przyznać na miesiąc czerwiec b.r., jak to uczyniono w tej sprawie. Organ I instancji, jeśli uzna, iż są spełnione przesłanki powinien przyznać zasiłek na określony cel. Dodatkowo wyjaśniono, iż w decyzji przyznającej takie świadczenie można określić, kiedy nastąpi realizacja świadczenia, nie zaś podanie, iż zasiłek taki przysługuje za dany okres czasu. Dodatkowo wskazano, że w przypadku uznania, iż istnieją przesłanki do przyznania stronie zasiłku celowego specjalnego, uzasadnienie decyzji winno precyzyjnie wskazywać także możliwości finansowe organu, wielkość środków pieniężnych, którymi organ w danym okresie czasu dysponuje z przeznaczeniem na dany rodzaj pomocy, liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy, liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem świadczenia. Takie ustalenia pozwalają ocenić, czy sytuacja osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy została właściwie oceniona i czy decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie narusza prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I SAlWa 1236/06, LEX nr 2999857). Organ I instancji powinien również wskazać, dlaczego przyznał pomoc w innej wysokości, niż oczekiwał tego wnioskodawca. Odnosząc się do twierdzeń odwołującego organ wyjaśnił, iż sam odwołujący zwracając się o przyznanie pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego, winien uzasadnić swoją prośbę poprzez wykazanie szczególnej sytuacji, w jakiej się znajduje. Wyjaśniono, bowiem, iż błędne jest przekonanie odwołującego, że świadczenia pomocy społecznej mają mu zapewnić zaspokojenie wszelkich potrzeb życiowych i stanowić podstawowe źródło utrzymania. Przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1781/06, LEX nr 319893). Wnioskowana forma pomocy nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Cel ten musi zostać wskazany przez stronę, bądź ustalony przez organ orzekający w sprawie. Pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich oczekiwanej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest, bowiem utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, lecz pomoc w przezwyciężaniu trudności w jakich się znalazły. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż twierdzenia dotyczące ugody zawartej z pracownikiem socjalnym nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie daje uprawnień do przyznawania zasiłku celowego specjalnego na podstawie ugody, czy umowy. Wszelkie ugody czy umowy w tym zakresie, gdyby zostały zawarte, byłyby i tak nieważne, bowiem prowadziłoby to do obejścia przepisów ustawy. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył R.G. zarzucając, że Kolegium nie uwzględniło zawartego w dniu 25 czerwca 2007r. porozumienia – ugody. W ocenie skarżącego prawo zezwala na zawarcie takiego porozumienia, a prawa i roszczenia z niego wynikające mogą być dochodzone na drodze powództwa cywilnego. Stwierdził, iż Kolegium winno nakazać organowi I instancji, pod rygorem natychmiastowej wykonalności, naprawienie szkody poprzez wypłacenie w całości zaległego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W dniu 23 września 2008r. R.G. złożył w tut. Sądzie wniosek o zobowiązanie organu I instancji do zawarcia ze skarżącym kontraktu socjalnego w drodze porozumienia - ugody, opartego na sporządzonym oświadczeniu z 25 czerwca 2007r., stwierdzającym regularne przyznawanie skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 477 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie skarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność rzeczonej decyzji w świetle powołanych wyżej przepisów prawa Sąd stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ odwoławczy, wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień, wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję, przyznającą skarżącemu, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego i sprawę tę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe uzasadnione było przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, wymaganych do przyznanie wnioskowanej formy pomocy. W szczególności, poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne nie pozwalają ocenić, czy w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, a warunek taki został zastrzeżony w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę przyznania skarżącemu bezzwrotnego świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium w sposób wyczerpujący wyjaśniło, jakie są warunki i zasady przyznawania specjalnego zasiłku celowego oraz jakie w związku z powyższym organ I instancji obowiązany jest poczynić ustalenia faktyczne. Sąd w pełni podziela argumenty przedstawione w tym zakresie przez Kolegium. Zwrócić należy uwagę, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza treść przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie, z którym ten rodzaj świadczenia "może być przyznany". Działanie w ramach tegoż uznania, nie może być postrzegane, tak jak chce tego skarżący, jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez stronę. Powinno ono polegać, stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) zwanej dalej: kpa, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego, co do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w jej załatwieniu. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto organ nie może pominąć tego, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wskazaną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 czerwca 2008r. sygn. akt. II SA/Bk 238/08). Wprawdzie o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona, jednakże, aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 673/07, organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem, z uwzględnieniem stanu zdrowia strony i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy przy ustalonym stanie majątkowym strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe, to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona - w tych konkretnych okolicznościach - winna otrzymać pomoc społeczną. W celu oceny dla spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na którego sfinansowanie przeznaczone mają być przyznane środki. Jak trafnie zauważyło Kolegium organ I instancji nie poczynił w przedstawionym wyżej zakresie żadnych czynności, zmierzających do ustalenia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowiło to naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy, z mocy art. 138 § 2 kpa, do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie od tych rozważań należy wyjaśnić skarżącemu, iż niesłuszne jest jego stanowisko o uprawnieniu do specjalnego zasiłku celowego w wysokości 477 zł., które wywodzi z oświadczenia własnoręcznie napisanego i podpisanego w dniu 25 czerwca 2007r., w którym oświadcza, że otrzymuje specjalny zasiłek celowy w wysokości 477 zł, który przyznawany jest regularnie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na okres sześciu miesięcy i jest on odnawialny, co sześć miesięcy na bieżąco. Poniżej tego oświadczenia widnieje pieczątka MOPS oraz pieczątka Zastępcy Dyrektora, podpis, data oraz zapis o treści "potwierdzam zgodność oświadczenia Pana R.G.". W ocenie Sądu dokument ten, wbrew stanowisku skarżącego, nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że zawarto z nim ugodę-porozumienie, co do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego. Z treści tego pisma można jedynie wywnioskować, że skarżący otrzymywał specjalny zasiłek celowy w wymienionej kwocie, który był mu przyznawany na sześć miesięcy, a następnie przedłużany na kolejnych sześć miesięcy. Zasadność takiego działania nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Niemniej jednak do zawarcia takiego porozumienia – ugody, jak to nazywa skarżący, brak byłoby jakichkolwiek podstaw prawnych. Podkreślić należy bowiem, iż specjalny zasiłek celowy może otrzymać tylko osoba, która spełnia ustawowe przesłanki warunkujące jego przyznanie. Ponadto ten rodzaj świadczenia, ze względu na swój szczególny charakter, może być przeznaczony na konkretny cel, dlatego co do zasady nie może być automatycznie odnawiany. Ustawa o pomocy społecznej wprawdzie przewiduje możliwość zawarcia z beneficjentami umowy cywilnoprawnej, czy też kontraktu socjalnego, ale dotyczy to form działania opierających się na dwustronnych zobowiązaniach i odnosi się do konkretnych świadczeń. W związku z tym, nawet jeżeli skarżący zawarłby umowę o przedstawionej treści, to czynność ta z mocy prawa byłaby nieważna. Zgodnie, bowiem z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. Mając powyższe na uwadze skarga R.G., jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.