II SA/Ol 709/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę. Decyzją dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" ustalił jednorazową opłatę w kwocie "[...]" złotych z tytułu sprzedaży działek: nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", obręb "[...]" gmina "[...]", których wartość wzrosła w związku z podjęciem przez Radę Gminy "[...]" uchwały Nr "[...]" w dniu "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy "[...]" w obrębie "[...]" z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia "[...]" Zastępca Wójta Gminy "[...]" ponownie ustalił jednorazową opłatę w tej samej kwocie, ale i to orzeczenie zostało uchylone przez Kolegium decyzją z dnia "[...]", a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia "[...]" Zastępca Wójta Gminy ustalił P. K. jednorazową opłatę w wysokości "[...]" złotych z tytułu sprzedaży działek: nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu podał, że Rada Gminy "[...]" uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu Gminy "[...]" w obrębie "[...]" z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną, ustaliła 25 % stawkę jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle ustaleń tegoż planu działka nr "[...]" usytuowana była na terenie oznaczonym symbolami: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" o przeznaczeniu " tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną" oraz – "[...]" i "[...]" w brzmieniu " projektowane ulice wewnętrzne klasy dojazdowej " D". Będące przedmiotem ustalenia opłaty działki powstały w wyniku podziału działki nr "[...]" ( decyzja z dnia "[...]"). Powyższe działki zostały nabyte przez P. K. wskutek zniesienia współwłasności, które następnie zbył w dniu "[...]" ( akt notarialny repertorium A Nr "[...]") . W nowym planie miejscowym uchwalonym w dniu "[...]" działki nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", położone są na terenie oznaczonym symbolem "[...]", dla którego zapis w tym planie brzmi; " teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną" zaś działka nr "[...]" przeznaczona jest pod " projektowane ulice wewnętrzne klasy D ". Organ I instancji ustalił, że zgodnie z operatem szacunkowym wzrost wartości działek wynosi: nr "[...]" – "[...]" zł, nr "[...]" – "[...]" zł, nr "[...]" – "[...]" zł, nr "[...]" – "[...]" zł, nr "[...]" – "[...]" zł. Łącznie wzrost wartości wynosi "[...]" zł, a ustalona opłata to 25 % tego wzrostu wartości. W odwołaniu od tej decyzji P. K. zarzucił, że decyzja została wydana po upływie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego, tj. w dniu "[...]", a zatem nastąpiło przedawnienie jej ustalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało za niezasadny zarzut przedawnienia możności ustalenia jednorazowej opłaty. Uchwała z dnia "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy "[...]" w obrębie "[...]" została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od jej publikacji, czyli w dniu "[...]". Wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte pismem z dnia "[...]" doręczonym "[...]", zatem termin do ustalenia opłaty został w sprawie dochowany. Dalej Kolegium wskazało, że uchwała Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy "[...]" w obrębie "[...]" z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną zmieniła przeznaczenie działki nr "[...]", a w rezultacie powstałych wskutek jej podziału działek, od których ustalono opłatę. Przed uchwaleniem tegoż planu działka ta objęta była zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" polegającą na wprowadzeniu zabudowy mieszkalno- usługowej. W świetle ustaleń tegoż planu działka nr "[...]" zlokalizowana była w konturze oznaczonym "[...]" o treści " użytki rolne, sady i ogrody działkowe – adoptowane". Wzrost wartości przedmiotowych działek potwierdza sporządzony w dniu "[...]" operat szacunkowy określający wartość tych działek na dzień ich sprzedaży tj. "[...]". Wycena została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął w podejściu porównawczym metodę porównywania parami. Szacując wzrost wartości zastosował współczynniki korygujące wzrost wartości z uwagi na cechy wpływające na wartość rynkową nieruchomości, którymi przed zmianą przeznaczenia były: lokalizacja, powierzchnia, i bonitacja gleb, zaś po zmianie planu: lokalizacja, powierzchnia i infrastruktura techniczna. Kolegium zauważyło też, iż wartość działki przed zmianą planu jest wyższa od średniej ceny 1 hektara nieruchomości rolnych, zaś po uchwaleniu planu wartość 1 m² jest niższa od średniej ceny 1 m² nieruchomości o funkcji mieszkaniowej wynoszącej 18,31 zł/m², co oznacza mniejszą amplitudę wzrostu, a przez to mniejszy rozmiar jednorazowej opłaty. P. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium, żądając jej uchylenia i zakończenia postępowania w sprawie. Zarzucił, że Wójt Gminy prowadzi sprawę od "[...]" wydał trzy decyzje od których wniósł odwołania. Poprzednie decyzje Kolegium uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z sugestia, że operat na podstawie którego dokonano oszacowania wzrostu wartości nieruchomości jest wadliwy. W związku z tym gmina przystąpiła do sporządzenia drugiego operatu szacunkowego o czym go nie poinformowano. W związku z czym skarżący nie miał możliwości zapoznania się z nowym operatem. To narusza art. 190 § 2 Ordynacji Podatkowej. Skarżący nie został też powiadomiony o wizycie rzeczoznawcy i dlatego nie był przy oględzinach, nie mógł zadawać pytań oraz składać wyjaśnień. W związku z powyższym w utworzonym operacie nie wzięto pod uwagę poniesionych przez skarżącego nakładów na zagospodarowanie tego terenu przed sprzedażą działek. A ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 37 ust. 6 stanowi, że przedmiotową opłatę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu, a dniem sprzedaży nieruchomości. Skarżący podał, że poniósł następujące nakłady: na wytyczenie działek –"[...]" zł, na urządzenie drogi – "[...]" zł, na wycięcie drzew i krzewów – "[...]" zł, na wyrównanie powierzchni działek i nawiezienie ziemi – ok. "[...]" zł. Skarżący ponadto zarzucił, że zgodnie z art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego. Wójt naruszył ten przepis. W związku z tym jest prawie niemożliwe żeby w "[...]" ustalić stan faktyczny jaki był w momencie sprzedaży działek, w tym jakie poniósł nakłady na nieruchomość. Dlatego zdaniem skarżącego sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto przyznało, że materiał dowodowy sprawy w istocie nie potwierdza, aby skarżący miał możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym z dnia "[...]" szacującym wzrost wartości działek wywołany uchwaleniem planu miejscowego. Jednak skarżący o opracowaniu nowego operatu szacunkowego dowiedział się w dniu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Nie było zatem przeszkód do zapoznania się z tym dowodem począwszy od terminu do sporządzenia odwołania, w postępowaniu międzyinstancyjnym oraz przed Kolegium. Owe uchybienie proceduralne mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie w sprawie jedynie w sytuacji siły argumentacji podniesionej przez skarżącego przeciwko temuż operatowi szacunkowemu. Tymczasem w odwołaniu od kwestionowanej decyzji P. K. w ogóle nie podniósł zarzutów przeciwko zasadom opracowywania tego rodzaju środka dowodowego, zaś zarzuty podniesione w skardze z zasady nie mogą odnieść skutku, gdyż opierają się na art. 37 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został uchylony przez art. 10 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) z dniem 22 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)Sąd wydaje rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te są prawidłowe i odpowiadają obowiązującym unormowaniom prawnym, a tym samym nie uwzględnił zarzutów podniesionych przez skarżącego. Na wstępie rozważań należy nadmienić, iż jednorazowa opłata z tytułu zbycia działki, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia bądź zmiany planu nie jest pozostawiona uznaniu wójta gminy, lecz ma on obowiązek taką opłatę ustalić, jeżeli zaistnieją ku temu przesłanki wskazane w art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłatę tę można dochodzić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Słusznie zatem Kolegium uznało za niezasadny jedyny zarzut z odwołania, dotyczący przedawnienia możności ustalenia opłaty w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2004r ( OSK 520/ 04 OSP 2005/7-8/91 ) uznał, że do ustalania opłaty planistycznej nie mają zastosowania przepisy Ordynacji Podatkowej, a wszczęcie postępowania w takiej sprawie może nastąpić w terminie 5 lat od dnia w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie. Pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem z dnia "[...]" ( doręczonym "[...]"), a zatem termin do ustalenia opłaty jednorazowej został w sprawie dochowany. I choć słusznie skarżący wskazuje, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż Wójt decyzję ustalającą opłatę powinien wydać bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego ( co wynika z innego niż przytacza skarżący w skardze przepisu bo z art. 37 ust 6 tej ustawy) do czego Wójt Gminy nie zastosował się, to jednak uchybienie to nie wpłynęło na wynik sprawy, bowiem jak już wskazano wyżej postępowanie mogło być wszczęte w terminie 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Przepis na który powołuje się skarżący ma służyć łatwiejszemu ustalaniu stanu faktycznego. Organ pierwszej instancji pomimo opóźnienia we wszczęciu postępowania we właściwy sposób ustalił stan faktyczny dla potrzeb niniejszej sprawy. Rada Gminy "[...]" uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy "[...]" w obrębie "[...]" z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną zmieniła przeznaczenie działki nr "[...]" ( a w rezultacie powstałych wskutek jej podziału działek, od których ustalono opłatę ), przeznaczając ją pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Przed uchwaleniem tegoż planu działka ta objęta była zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" polegającą na wprowadzeniu zabudowy mieszkalno- usługowej. W świetle ustaleń tegoż planu działka nr "[...]" zlokalizowana była w konturze oznaczonym "[...]" o treści " użytki rolne, sady i ogrody działkowe – adoptowane". Z § 50 ust 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109) wynika, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Stan nieruchomości przyjmuje się z dnia wejścia w życie planu lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Natomiast w świetle art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości w której nieruchomość jest położona. Wyżej wskazane przepisy stanowią, że pod uwagę bierze się tylko przeznaczenie działki przed i po uchwaleniu nowego lub zmianie starego planu. Taka zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła w niniejszej sprawie, dlatego organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy ustalenie czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości i o ile. Jak to już szczegółowo wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca po dwukrotnym uchyleniu poprzednich decyzji sporządził właściwy operat stosując się do wskazanych wyżej zasad i przepisów. Operat ten potwierdza wzrost wartości działek nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", które sprzedał skarżący. Szczegółowe powtarzanie ustaleń poczynionych w operacie z dnia "[...]" jest tu zbędne. Bowiem skarżący kwestionuje w skardze jedynie ustalenia dotyczące poniesionych przez niego nakładów na nieruchomość po zmianie w planie przeznaczenia tej nieruchomości, a przed sprzedażą działek. Powołując się na przepis art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdzi że w operacie nie uwzględniono tych nakładów, a o te nakłady należy jego zdaniem pomniejszyć obciążającą go opłatę. Jednak w ocenie Sądu czynienie ustaleń w tym zakresie było zbędne, z tego prostego powodu, że przepis ( właściwe jego oznaczenie art. 37 ust 2 ) o treści powołanej przez skarżącego, nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem został uchylony przez art. 10 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw ( Dz. U. z 2004r. nr 141, poz. 1492 ) z dniem 22 września 2004r. i miał zastosowanie tylko do spraw wszczętych przed jego uchyleniem. Słusznie natomiast zarzuca skarżący, że nie miał możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym z dnia "[...]" i uczestniczenia w oględzinach nieruchomości przed wydaniem decyzji przez organ I Instancji, co przyznaje również Kolegium. Jednak doktryna i judykatura są zgodne co do tego że aby zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa odniósł skutek, skarżący musi wykazać w jaki sposób to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu takiego wpływu na wynik sprawy to uchybienie nie miało. Jak słusznie wskazuje Kolegium w odpowiedzi na skargę, skarżący o konieczności opracowania nowego operatu dowiedział się z decyzji Kolegium uchylającej decyzję Wójta o ustaleniu opłaty. Natomiast o opracowaniu tego nowego operatu z dnia "[...]" skarżący dowiedział się najpóźniej w dniu doręczenia trzeciej z kolei decyzji Wójta o ustaleniu opłaty. Nie było zatem przeszkód do zapoznania się z tym operatem od terminu do sporządzenia odwołania, w postępowaniu międzyinstancyjnym oraz przed Kolegium. Tymczasem w odwołaniu Skarżący w ogóle nie podniósł zarzutów przeciwko zasadom opracowywania tego operatu oraz dotyczących ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego. Zarzut taki podniósł dopiero w skardze, przy czym związany on jest tylko z nie uwzględnieniem nakładów poniesionych na nieruchomość. Jednak jak wykazano już wcześniej, nakładów takich w niniejszej sprawie uwzględnić nie można, ze względu na uchylenie przepisu to umożliwiającego. Zatem wskazane wyżej uchybienie proceduralne, z braku siły argumentacji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy w konsekwencji zarzut z nim związany nie mógł odnieść skutku. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd uchyla zaskarżona decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wykazano wyżej żadna z tych dyspozycji w niniejszej sprawie nie zachodzi, dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę jako niezasadną oddalił.