II SA/Ol 71/18

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 roku sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie sprostowania pouczenia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. Ś. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r., Wójt Gminy "[...]" (dalej jako "organ pierwszej instancji"), rozgraniczył działkę oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu "[...]" , stanowiącą własność "[...]" (dalej jako "skarżący") z działką oznaczoną w operacie ewidencji gruntów obrębu "[...]" , stanowiącą własność "[...]" , w następujący sposób: pomiędzy działką "[...]" zgodnie ze szkicem granicznym stanowiącym załącznik do decyzji. W decyzji zawarto pouczenie, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Skarżący, w piśmie zatytułowanym "odwołanie", skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]", zażądał uchylenia przedmiotowej decyzji, stwierdzenia, że jest ona niezgodna z prawem i narusza interes skarżącego. Stwierdził, że nie został pouczony o prawie do złożenia odwołania do Kolegium. Zarzucił ponadto, że decyzja została wydana w wyniku nierzetelnego działania geodety. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), powołując się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako K.p.a., pismem z dnia 6 września 2017 r., przekazało żądanie skarżącego organowi pierwszej instancji, kwalifikując je jako żądanie sprostowania pouczenia w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 111 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia 28 września 2017 r., organ pierwszej instancji odmówił sprostowania pouczenia we własnej decyzji z dnia 23 czerwca 2017 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że koncepcja klasyczna zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 16 K.p.a.) przyjmuje, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istnieje jednak pewna grupa aktów administracyjnych wyłączonych spod weryfikacji w toku instancji administracyjnej na mocy przepisów szczególnych. Odstępstwo takie wynika z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy nie podlega kontroli organów administracji publicznej w toku instancji, a spór podmiotów można przenieść tylko do sądu powszechnego. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że organ pierwszej instancji nie wskazał przepisów prawa, z których wynika brak możliwości kwestionowania decyzji i postanowień w trybie instancyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Stwierdziło, że zażalenie zostało złożone na postanowienie o odmowie sprostowania pouczenia w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 czerwca 2017 r. Podniosło, że zgodnie z art. 111 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia postanowienia zażądać jego uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa zażalenia lub wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w postanowieniu pouczenia w tych kwestiach. Z art. 111 § 1b w zw. z art. 144 K.p.a. wynika, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia postanowienia następuje w formie postanowienia, lecz ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, jedynie wówczas gdy kodeks tak stanowi. Zatem, w tej sprawie zażalenie nie przysługiwało. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżący zarzucił, że postanowienie Kolegium narusza jego interes prawny i podtrzymał stanowisko zajęte w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Kolegium nieprawidłowo i przedwcześnie uznało pismo skarżącego z dnia 11 lipca 2017 r. za wniosek, o którym mowa w art. 111 § 1 K.p.a. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest - wyrażona w art. 7 K.p.a. -zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Żądanie to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, ewentualnie istnienia braków formalnych, winien z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być bowiem rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2008 r. II OSK 1774/07 i 6 października 2010 r. II OSK 1488/09 oraz podane tam orzecznictwo, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje wyłącznie strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, czy nieporadny, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1134/05, II OSK 510/07, II OSK 771/07, CBOSA W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy w toku postępowania naruszył powołane wyżej zasady postępowania administracyjnego. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie rozeznawał się w wystarczający sposób w zakresie przysługujących mu uprawnień, nie działał też przez fachowego pełnomocnika. Podkreślenia wymaga, że skarżący w odwołaniu wyraził niezadowolenie z merytorycznego rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 czerwca 2017 r., a nie wyłącznie z pouczenia o przysługującym prawie do przekazania sprawy do sądu. Skarżący pozostawał w błędnym przekonaniu, że od decyzji w przedmiocie rozgraniczenia przysługuje odwołanie do SKO. Jednocześnie Skarżący zakwestionował prawidłowość działań geodety, a w konsekwencji sposób załatwienia sprawy. Pomimo nieprecyzyjnie sformułowanego żądania, organy administracji nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia istoty przedmiotowego pisma strony. Arbitralnie Kolegium oceniło, że przedmiotowe pismo stanowi wyłącznie żądanie, o którym mowa w art. 111 § 1 K.p.a., pozbawiając stronę tym samym prawa do sądu. Podnieść również należy, że organ pierwszej instancji nie przekazał skarżącemu w pełnym zakresie informacji o jego sytuacji procesowej i przysługujących środkach obrony jego praw. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.), w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego decyzja powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Tych informacji bezspornie organ pierwszej informacji nie zawarł w pouczeniu, gdyż ograniczył się wyłącznie do zacytowania treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), zgodnie z którym strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien udzielić skarżącemu stosownych, wyczerpujących i zrozumiałych wyjaśnień i wskazówek w zakresie jego sytuacji procesowej, istniejącej na dzień wniesienia odwołania z dnia 11 lipca 2017 r., stosownie do art. 107§ 1 pkt 9 K.p.a. Winien także zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie, czy jego intencją było w rzeczywistości żądanie przekazania sprawy do sądu (pomimo wskazania w przedmiotowym piśmie jako adresata Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]"), czy też stanowi ono odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]". Jednocześnie, organ zobowiązany jest pouczyć skarżącego o skutkach dokonania każdej z tych czynności procesowych w okolicznościach niniejszej sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 9 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.