II SA/Ol 71/19

Dnia 21 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 17 listopada 2017 roku nr XXIX/279/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów na rok 2018 za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze Powiatu Olsztyńskiego i jego parkowanie - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Olsztynie podjęła w dniu 17 listopada 2017 r. uchwałę nr XXIX/279/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów na rok 2018 za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze Powiatu Olsztyńskiego i jego parkowanie. Jako podstawę prawną powyższej uchwały rada powiatu wskazała art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2017 r., poz. 1868), u.s.p., oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2017r., poz. 1260), u.p.r.d. Skargę na tę uchwałę wywiódł Prokurator Okręgowy w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. (M.P. 2017, poz. 772), a nadto ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu - bez poczynienia co do żadnej z tych opłat ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w kontekście zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Olsztynie nie poczyniła stosownych ustaleń w zakresie aktualnych na dzień podjęcia uchwały kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. Starosta Olsztyński zawarł co prawda umowę z A na wykonywanie usług objętych uchwałą oraz rozsyłał zapytania ofertowe do innych podmiotów wykonujących usługi holownicze, jednakże oferty na formularzu mogły być składane do dnia 1 grudnia 2017 r., a więc przeszło dwa tygodnie po powzięciu uchwały przez radę powiatu. Podkreślono, że stawki za usługi prezentowane zarówno przez podmiot wybrany na realizację usług, jak również stawki oferowane przez inne podmioty były wielokrotnie niższe aniżeli stawki wyznaczone przez ministra rozwoju i finansów w obwieszczeniu, co dodatkowo nie uzasadniało ich stosowania. Jak wynika z kolei z przebiegu sesji Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 17 listopada 2017 r., kwestia wysokości opłat nie była w ogóle przedmiotem dyskusji radnych. Znamiennym jest również według skarżącego to, że radni powiatu olsztyńskiego bez odzewu pozostawili informację, iż Powiatowa Służba Drogowa w Olsztynie posiada własny parking, w związku z czym nie przeprowadzono w ogóle badania rynku w zakresie opłat za przechowywanie pojazdów z pkt 1-4 tabeli nr 1, tj. rowerów, motorowerów, motocykli, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t oraz pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t, przyjmując w to miejsce maksymalne stawki z obwieszczenia. Odnośnie do treści umowy na usuwanie pojazdów z dróg powiatowych na terenie Powiatu Olsztyńskiego i umieszczenie usuniętych pojazdów na parkingu, skarżący wskazał, że Powiat Olsztyński zawarł na tę okoliczność dwie umowy, tj. jedną dotyczącą jedynie opłat za usuwanie pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 7,5 tony oraz drugą umowę, obejmującą zarówno usuwanie pojazdów, jak również ich przechowywanie. Umowa dotyczyła pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t oraz pojazdów przewożących materiały niebezpieczne. Jak wynika z formularza ofertowego, podmiot ten prezentował nieporównywalnie niższe koszty usunięcia pojazdów, aniżeli ustalono to w treści uchwały (przykładowo: koszty usunięcia pojazdów - wg umowy w zależności od rodzaju pojazdu od 100 zł za rower lub motorower do 1353 zł za pojazdy przewożące materiały niebezpiecznie, w uchwale odpowiednio: od 113 zł do 1537 zł). Jeśli chodzi o opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu, to ceny te wynosiły od 30,75 zł co do pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - do 98,40 zł za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne – natomiast w uchwale odpowiednio od 75 zł do 200 zł za dobę. Organ powiatu nie wziął również w ogóle pod uwagę, że w wynegocjowanych z usługodawcą stawkach, za usunięcie z drogi pojazdów w postaci motocykli i pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, zastosowano taką samą opłatę, tj. 184,50 zł, gdy z kolei w uchwale za usunięcie tych pojazdów zastosowano stawki z obwieszczenia, różniące się pomiędzy sobą ponad dwukrotnie (223 zł za motocykl, 486 zł za pojazd do 3,5 t). Rażąco niewspółmierne są również przyjęte w uchwale koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, opisane w tabeli nr 2. W ocenie skarżącego przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują, że zaskarżona uchwała została podjęta bez przeanalizowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w związku z ogłoszonym przez Powiatową Służbę Drogową w Olsztynie (będącą jednostką organizacyjną Powiatu Olsztyńskiego) przetargiem na usuwanie pojazdów do 7,5 t z dróg Powiatu Olsztyńskiego w 2018 roku, z przedłożonych ofert, wynika, że w niektórych kategoriach pojazdów są proponowane opłaty zbliżone do cen, które zostały zawarte w zaskarżonej uchwale. Nawet jeżeli stawki opłat ustalone przez Radę Powiatu w Olsztynie odbiegają w swej wysokości od niektórych stawek stosowanych przez innych przedsiębiorców, nie oznacza to, że zatwierdzenie wyższej stawki jest istotnym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że obowiązkiem rady powiatu jest uwzględnienie przy ustalaniu przedmiotowych stawek ceny usług z terenu powiatu, nie oznacza to jednak, że rada powiatu zobowiązana jest dostosowywać stawki z uchwały do tych cen. W ocenie organu nie jest uzasadnione stanowisko, że rada powiatu określiła stawki w sposób arbitralny z pominięciem przesłanek zawartych w art. 130a ust. 6 p.r.d. Organ podniósł, że Powiatowa Służba Drogowa nie jest właścicielem parkingu, na który odholowywane są pojazdy, lecz jest to plac będący przedmiotem umowy najmu. Nie sposób wobec tego uznać, że nie przeprowadzono badania rynku w zakresie opłat za przechowywanie pojazdów. Podkreślono, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały, mimo, że nie jest nadmiernie obszerne, to jednak wykazuje podstawy oraz zasadność podjęcia uchwały w zaskarżonym brzmieniu. Okoliczność ta nie powinna zatem wpływać na stwierdzenie jej nieważności przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle powyższych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (dalej p.r.d.). Zgodnie z treścią powyższego przepisu rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały ogranicza się w zasadzie do przytoczenia przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że koszt dojazdu na miejsce zdarzenia jest większy w stosunku do czynności załadunku i rozładunku oraz tego, że wysokość opłat zwiększyła się nieznacznie w porównaniu do roku ubiegłego. Lektura powyższego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Olsztyńskiego. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek tych nie wypełnia przywołane wyżej uzasadnienie. Okoliczność, że przyjęte przez radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., nie oznacza, że rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie. Niczego w tym przedmiocie nie może zmienić argumentacja przytaczana w odpowiedzi na skargę i to nie tylko z tego powodu, że nie stanowi ona integralnej części uchwały, o tym będzie jednak mowa w dalszej części uzasadnienia. Rada Powiatu błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, przy uwzględnieniu wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 1916/16 wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym" (orzeczenie dostępne w CBOSA). Pamiętać należy, że w czasie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu Olsztyńskiego, tj. w dniu 17 listopada 2017 r., istniała jeszcze możliwość składania przez przedsiębiorców ofert na usuwanie pojazdów z dróg. Zauważyć należy, że umowa podpisana w dniu 20 grudnia 2017 r. i dotycząca usuwania pojazdów z dróg zawarta zastała na podstawie oferty złożonej w dniu 1 grudnia 2017 r., czyli już kilkanaście dni po podjęciu zaskarżonej uchwały. Takie postępowanie w sposób jednoznaczny przekonuje, że Rada Powiatu ustalając wysokości opłat i kosztów usuwania pojazdów z dróg nie dysponowała wiedzą jakie są rzeczywiste koszty przechowywania i usuwania pojazdów na terenie powiatu, tym samym naruszono przesłanki wynikające z art. 130a p.r.d. Zilustrowaniem braku uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg jest przykładowe zestawienie wielkości zawartych w umowie i uchwale. Uchwała koszt usunięcia motocykla ustala na kwotę 223 zł, a pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t na kwotę 486 zł, w sytuacji gdy z zawartej umowy wynika, iż koszt usunięcia obu rodzajów tych pojazdów to kwota 184,50 zł. Nie można podzielić stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ "w niektórych kategoriach pojazdów są proponowane opłaty zbliżone do cen, które zostały zawarte w zaskarżonej uchwale". Przedstawione stanowisko dotyczy jedynie kosztów usunięcia roweru (prognoza przewiduje możliwość usunięcia jednego roweru) i zbieżność tych kosztów nie może skutecznie przekonywać, iż Rada Powiatu przed podjęciem zaskarżonej uchwały poczyniła starania mające na celu ustalenie rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg, przy zapewnieniu sprawnej realizacji tego zadania. Przedstawione wyżej rozważania dotyczące braku analizy rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów w równym stopniu dotyczą braku analizy kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z dróg. Zwrócić należy uwagę również na to, że bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, czy plac na którym przechowywane są pojazdy usunięte z dróg jest własnością Powiatowej Służby Drogowej, czy też jest przez tę służbę wynajmowany. Rzeczą oczywistą jest, że w przypadku najmu (jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) należy uwzględnić uiszczany czynsz najmu, jak również pozostałe koszty związane z dozorowaniem czy wydawaniem pojazdów. Tym niemniej rada powiatu ustalając opłaty i to w maksymalnej wysokości za przechowywanie pojazdów nie wskazała na żadną okoliczność, która mogłaby uzasadniać stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dowolność przy ustalaniu tych kosztów i brak uwzględnienia kryteriów ustawowych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przekonuje o rażącym naruszeniu prawa. Niewątpliwie wszystkie koszty związane z usuwaniem pojazdów powinny być pokrywane przez właścicieli tych pojazdów. Nie można jednak na właścicieli pojazdów przerzucać kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem innych pojazdów, których posiadaczy nie udało się ustalić. Tym samym nie można podzielić toku rozumowania, z którego wynika, że powiat nie uzyskuje korzyści na skutek ustalonych stawek opłat. Ewentualnych strat organu związanych z tym, że pewien procent właścicieli pojazdów nie zostanie ustalony, albo egzekucja wobec tych osób nie będzie skuteczna, nie może uzasadniać przerzucania tych kosztów na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i przechowywane, gdyż osoby te mogą być zobowiązane tylko i wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami, których są właścicielami. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Tym samym odczytanie treści art. 130a ust. 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię. Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Przesłanka fiskalna w postaci zapewnienia przychodów nie stanowi takiego kryterium. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.