II SA/Ol 714/13

Dnia 17 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Ostróda z dnia 8 maja 2013 r., Nr XXXVII/205/2013 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostróda I. stwierdza nieważność uchwały Nr XXXVII/205/2013 Rady Gminy Ostróda z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostróda – części II Studium "kierunki zagospodarowania przestrzennego", w części dotyczącej pkt 13 w zakresie wyrazów: "Na terenach rolniczych dopuszcza się eksploatację złóż kopalin nieujętych w studium jednak tylko w przypadku, gdy nie będzie ona powodowała kolizji z określonym przeznaczeniem terenu i nie będzie generowała uciążliwości dla terenów zabudowanych"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Gminy Ostróda podjęła w dniu 8 maja 2013 r. uchwałę Nr XXXVII/205/2013 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostróda. W złożonej skardze Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały - części II Studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w części pkt. 13 w zakresie wyrazów: "Na terenach rolniczych dopuszcza się eksploatację złóż kopalin nieujętych w studium jednak tylko, w przypadku gdy nie będzie ona powodowała kolizji z określonym przeznaczeniem terenu i nie będzie generowała uciążliwości dla terenów zabudowanych". Organ nadzoru zarzucił, że zapis ten jest niezgodny z art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p., oraz z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), gdyż rysunek studium nie zawiera m. in. określenia granic terenów górniczych. Podniósł, że postanowieniem z dnia 26 marca 2012 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie zaopiniował negatywnie projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostróda w zakresie zagospodarowania terenów górniczych Glaznoty i Idzbark. Ponadto Wojewoda zauważył, że zakwestionowany zapis nie znajdował się w projekcie Studium przekazanym do uzgodnienia i zaopiniowania, a organ opiniujący nie zasugerował w powyższym postanowieniu zawarcia w Studium takiego zapisu. Projekt Studium nie był też przedmiotem ponownego opiniowania przez właściwy organ nadzoru górniczego po wprowadzeniu tych zmian. Zakwestionowany zapis dopuszcza natomiast możliwość nie zamieszczania w Studium informacji o złożach kopalin udokumentowanych po dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie tego zapisu może więc skutkować zaniechaniem podjęcia działań, o których mowa w art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.), zgodnie z którym, w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Wojewody, pozostawienie kwestionowanego zapisu umożliwi eksploatację złóż kopalin, które zostaną udokumentowane w przyszłości, na terenach rolniczych, a nie zostały wykazane w Studium. Wojewoda wskazał na szczególne zagrożenie w przypadku braku planu miejscowego, wynikające z art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i art. 20 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ostróda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że część II studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zawiera w punkcie 13 ustalenia dotyczące zasad i warunków eksploatacji kopalin pospolitych. Powstały one w wyniku analizy uwarunkowań w tym zakresie, udokumentowanej w części I studium: "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy". W kierunkach zagospodarowania przestrzennego zawarty został wykaz udokumentowanych złóż kopalin pospolitych występujących na terenie Gminy, zweryfikowany przez Okręgowy Urząd Górniczy w Warszawie, a także zasady wykorzystania eksploatacji i zagospodarowania złoża. Wobec powyższego, w ocenie organu gminy, zmiana studium zawiera ustalenia w zakresie obszarów występowania surowców naturalnych, w tym obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Uchwała spełnia zatem wymagania określone w art. 10 ust. 1 pkt 12 u.p.z.p. Ponadto Wójt wywiódł, że uchwała nie narusza § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., gdyż rysunek studium zawiera oznaczenia granic złóż kopalin i granic terenów górniczych. W szczególności oznaczono tereny górnicze: Idzbark i Glaznoty oraz pozostałe tereny opisane w punkcie 13. ustaleń studium, np. złoże w obrębie Ornowo. Podniósł również, że zaskarżone ustalenia studium zezwalając na rozpoczęcie procedur administracyjnych zmierzających do uzyskania koncesji na eksploatację kopalin, wiążą się z ustanowieniem terenu i obszaru górniczego na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego i nie zwalniają organów gminy z obowiązku podjęcia procedury aktualizacji studium, w sytuacji gdy organ administracji geologicznej zatwierdzi nowy obszar udokumentowanego złoża kopaliny. Bezpodstawny jest zatem wywód skarżącego, że pozostawienie spornego zapisu umożliwi eksploatację złóż kopalin udokumentowanych w przyszłości bez aktualizacji studium. Wyjaśnił, że intencją wprowadzenia takiego zapisu było wprowadzenie możliwości prowadzenia procedur administracyjnych zmierzających do rozpoznania i oznaczenia złoża, wydania koncesji i ustanowienia terenu górniczego bez konieczności wyprzedzającej zmiany studium. Dopiero po udokumentowaniu i zatwierdzeniu złoża przez organ administracji geologicznej powstałby obowiązek zmiany studium zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przypomnieć należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium - jako forma realizacji polityki przestrzennej - z założenia winno być aktem elastycznym, który pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych, w zakreślonych nieprzekraczalnych granicach. Realizacja tej polityki następuje w drodze podstawowego wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępnej lokalizacji infrastruktury technicznej, obszarów chronionych i innych, wymienionych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) Z Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 82-83). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że akt ten, choć nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5 art. 9 u.p.z.p.), zgodnie z ust. 4 art. 10 u.p.z.p., wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uchwała podejmowana w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego składa się z dwóch części. W pierwszej - diagnostycznej - określane są uwarunkowania, czyli okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania studium gminy. Część ta ma charakter opisowy i winna zawierać m.in. dane ekonomiczne, przyrodnicze, geograficzne, demograficzne, a także ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa i programów rządowych przyjętych w drodze rozporządzenia, które gmina ma ustawowy obowiązek uwzględnić w studium. W drugiej części studium przedstawiane powinny być kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, czyli ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (op.cit. s. 99). Dodać trzeba, że kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy mogą mieć charakter zarówno postulatów i rekomendacji do innych władz planistycznych, jak i charakter wiążący przy stanowieniu planów miejscowych, np. ustalenia wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawodawca określił zakres zagadnień, które organ gminy winien uwzględnić przy opracowywaniu studium, a następnie określić w tym akcie. Zaznaczyć należy, że określony w u.p.z.p. zakres merytoryczny studium jest minimalny, lecz jest on obligatoryjny. Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 12 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu w studium określa się w szczególności: obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9); obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny (pkt 12). W poddanej kontroli Sądu uchwale w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostróda Część II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Ostróda" w pkt. 13 "Obszary występowania surowców naturalnych, w tym obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny" wskazano, że na terenie gminy występują cztery udokumentowane złoża kopalin (Glaznoty, Górczyn, Idzbark i Ornowo) oraz dwa tereny górnicze (Idzbark i Glaznota). Przewidziano, że eksploatacja złóż powinna być prowadzona z zachowaniem wymogów ochrony środowiska, w tym ochrony złoża i obiektów budowlanych, z nimi sąsiadujących, wraz z określeniem warunków zachowania bezpieczeństwa powszechnego, a na obszarach górniczych mogą być lokalizowane jedynie obiekty i urządzenia bezpośrednio związane z eksploatacją kopalin. Zastrzeżono też, że eksploatacja złóż kopalin na terenach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi dotyczącymi tych terenów. Ponadto stwierdzono, że na terenach rolniczych dopuszcza się eksploatację złóż kopalin nieujętych w Studium, w przypadku gdy nie będzie ona powodowała kolizji z określonym przeznaczeniem terenu i nie będzie generowała uciążliwości dla terenów zabudowanych. Zapis ten narusza art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., który wymaga określenia obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Zawarte w Studium ograniczenie możliwości eksploatacji złóż kopalin do terenów, na których nie wystąpi "kolizja z określonym przeznaczeniem terenu" i nie zaistnieje uciążliwość dla terenów zabudowanych, jest nieostre i dopuszcza dowolność w kształtowaniu przeznaczenia terenu i nie może być uznane za spełniające powyższy wymóg. Nie można bowiem założyć, że na terenach rolniczych, na których sporny zapis dopuszcza eksploatację złóż kruszywa, nie będzie takich złóż, które wymagają wyznaczenia filaru ochronnego, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów. Dodać ponadto należy, że na rysunku Studium nie zaznaczono innych obszarów, niż wymienione wyżej, na których możliwa jest eksploatacja złóż, co jest sprzeczne z § 7 pkt 1 lit. d powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Na rysunku Studium nie określono wszystkich złóż kopalin, gdyż z oczywistych względów nie zostały określone nieudokumentowane złoża kopalin mogące znajdować się na terenach rolniczych, których eksploatację w przyszłości dopuszczono. Zasadnie podniesiono w skardze, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ono sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Zakwestionowany zapis, dopuszczając szeroką możliwość wydobywania kopalin ze złóż nieujętych w Studium, umożliwia w przyszłości eksploatację każdego w zasadzie obecnie nieudokumentowanego złoża, które może znajdować się na terenach rolniczych położonych na obszarze Gminy. Ponadto, zgodnie ze wskazaniami zawartymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie w postanowieniu z dnia 26 marca 2012 r., dla terenów eksploatacji kopalin w Studium konieczne było określenie: warunków zachowania bezpieczeństwa powszechnego (zagrożenia wodne, osuwiskowe, pożarowe, itp.), spełnienie wymogów dotyczących ochrony środowiska, w tym: ochrony złoża i obiektów budowlanych (optymalna gospodarka złożem), uwarunkowań zagospodarowania terenów górniczych i ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na obszarze górniczym z dopuszczeniem do realizacji obiektów kubaturowych, urządzeń komunikacyjnych oraz urządzeń pomocniczych bezpośrednio związanych z eksploatacją kopalin oraz wyznaczenie pasów ochronnych dla terenów sąsiednich nie objętych eksploatacją. Powyższe nie zostało określone w stosunku do złóż kopalin, które nie zostały udokumentowane w dacie uchwalania Studium i nie mogły zostać ujęte w tym akcie. Zasadny jest też zarzut dotyczący braku możliwości jednoznacznego przesądzenia w przyszłości o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie lokalizacji obszaru górniczego z uwagi na treść zaskarżonego zapisu uchwały. Zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Natomiast kwestionowany zapis dopuszczając eksploatację złóż kopalin na terenach rolniczych. Za niezasadny natomiast należy uznać wywód skargi, iż kwestionowany zapis może skutkować zaniechaniem realizacji obowiązku przewidzianego w art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W art. 96 ust. 1 zd. pierwsze tej ustawy przewidziano bowiem kompetencję wojewody do wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w drodze zarządzenia zastępczego po upływie terminu wskazanego w ust. 1. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnienia wymaga, że zasady sporządzania studium lub planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy i dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem planu miejscowego. Podkreślić też należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. op.cit. s. 267-268). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt. I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt. II wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.