II SA/Ol 716/05

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o nakazaniu rozbiórki - oddala skargę Decyzją z dnia "[...]"listopada 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. nakazał M. S. rozebrać samowolnie wybudowany budynek na działce rolnej nr Ew. "[...]" w obrębie L., w gminie D.. We wniosku z dnia 24 czerwca 2002 r. M. S. zwróciła się o uchylenie tej decyzji oraz wydanie pozwolenia na dobudowanie piętra do podpiwniczenia pod budynek. Wyrokiem z dnia 19 marca 2004 r. (sygn. akt 2 IV SA 3829/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" września 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"lipca 2002 r. odmawiającą uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd nakazał, by w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji poinformował stronę o możliwych trybach wzruszenia decyzji ostatecznej i dopiero po sprecyzowaniu przez nią pod tym kątem pisma z 24 czerwca 2002 r. rozpoznał sprawę zgodnie z jego treścią. Wskazana została również konieczność przekazania właściwemu organowi wniosku strony o wydanie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 6 czerwca 2005 r. pełnomocnik strony podtrzymała jej wniosek z 24 czerwca 2002 r., wnosząc o uchylenie decyzji z "[...]"listopada 1994 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, iż od 2001 r. teren obejmujący działkę "[...]" przeznaczony jest pod zabudowę letniskową. W stosunku do kilkudziesięciu osób, które otrzymały decyzje o rozbiórce budynków w tym samym czasie co M. S. - decyzje te zostały uchylone. Podstawą odmowy uchylenia decyzji w stosunku do M. S. był brak sieci kanalizacji sanitarnej. Nie stanowiło to przeszkody w zalegalizowaniu budów w sąsiedztwie. Obecnie w toku załatwiania jest nowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje działki w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora, gdzie przewiduje się możliwość budowy domków letniskowych przy korzystaniu z szamba. Nieruchomość wnioskodawczyni obejmuje 4 działki, stanowią one całość i jedna z nich dochodzi do jeziora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]"czerwca 2005 r. ("[...]"), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia "[...]"listopada 1994 r. ("[...]"), wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Organ stwierdził w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma wyłącznie art. 155 k.p.a. Na terenie, gdzie znajduje się przedmiotowa działka nastąpiła w 2001 r. zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy z "[...]"maja 1998 r. nr "[...]" Dz. Urz. Woj. "[...]" z 2001 r. Nr "[...]", poz. "[...]"). Działka nr "[...]" przeznaczona jest obecnie pod zabudowę letniskową. Zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie przepisy szczególne, jakimi są ustalenia obecnie obowiązującego planu zagospodarowania, sprzeciwiają się jednak uchyleniu dotychczasowej decyzji. Według § 6 ust. 2 pkt 3 planu, oddanie do użytku zabudowy uwarunkowane jest uzbrojeniem terenu w sieć kanalizacyjną, grawitacyjną i tłoczną z odprowadzeniem ścieków kolektorem tłocznym do istniejącej oczyszczalni ścieków w D. Na całym terenie, gdzie znajduje się przedmiotowy obiekt nie ma żadnej sieci kanalizacyjnej. Organ wskazał też, iż tylko w jednym przypadku w tym obrębie uchylił własną decyzję o rozbiórce, a dotyczyło to obiektu wybudowanego przed uchwaleniem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji organ stwierdził, iż za uchyleniem przedmiotowej decyzji przemawia wyłącznie interes osobisty strony; w interesie społecznym jest przestrzeganie przepisów prawa, jakimi są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania. W odwołaniu od powyższej decyzji podniesione zostało to, iż do czasu uzbrojenia terenu w sieć kanalizacyjną można zastosować szambo, gdyż taki właśnie rodzaj kanalizacji w strefie przybrzeżnej przewiduje kolejny, będący w toku załatwiania plan zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na twierdzenie strony, jej pełnomocnik wskazała, iż w analogicznych sprawach decyzje o rozbiórkach zostały uchylone. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"lipca 2005 r. "[...]". W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie podziela stanowiska organu I instancji w części dotyczącej zapisu ustaleń zmiany planu zagospodarowania gminy, bowiem decyzja nakazująca rozbiórkę należy do grupy decyzji związanych, czyli takich, które muszą zostać wydane w określonych przez prawo okolicznościach. Stąd, jeżeli rozstrzygnięcie ostateczne zostało dokonane w sferze ściśle określonej przez prawo, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, jego zmiana na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. Organ II instancji podkreślił, iż wzruszenie decyzji niewadliwych na podstawie tego przepisu może dotyczyć tylko takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej jest postępowaniem szczególnym, opartym o przepisy obowiązujące w dacie jej popełnienia. Zgodnie z art. 28 ust l ustawy Prawo budowlane z 1974r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pozostawienie obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę leży w interesie prywatnym strony a nie w interesie społecznym. Naruszenie prawa w postaci samowoli budowlanej nie może być uznane za uczynione w interesie społecznym. Tym samym, interes strony również nie może być uznany za "słuszny" i podlegać ochronie. Ponadto nastąpiła zmiana linii orzeczniczej, z której wynika, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją wydaną w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, co zasadniczo oznacza, że zawarte w nim nakazy i zakazy nie mogą być modyfikowane zarówno wolą stron postępowania jak i decyzjami organów. Powyższą decyzję zaskarżyła do sądu pełnomocnik M. S. zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a., w wyniku nierozważenia zawartych w nim podstaw do uchylenia decyzji, w szczególności, czy za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zostało wskazane, że od 2003 roku istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej a przepisy prawa budowlanego nie zawierają zakazu stosowania przepisów dotyczących nadzwyczajnego trybu z k.p.a. WINB nie dostrzega niczego niewłaściwego w fakcie uprzywilejowania pewnej grupy osób i dyskryminowania innych, bo zostało uchylonych kilkadziesiąt decyzji nakazujących rozbiórkę. Nadto w skardze powtórzone zostały wcześniejsze argumenty dotyczące tego, że w trakcie opracowania jest nowy plan dotyczący działek przy jeziorze a skarżąca czuje się oszukana. Odpowiadając na skargę, Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) - zwanej w skrócie k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany (uchylenia). Z redakcji przepisu wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter uznaniowy (użycie wyrażenia: "może"). Nie oznacza to jednak, iż może być ona rezultatem swobodnego uznania organu orzekającego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2000 roku (ONSA 2001, nr 2 poz. 93) stwierdził, że warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musi być stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem, pogląd ten należało w całej rozciągłości podzielić i zaakceptować, inne stanowisko byłoby zresztą całkowicie błędne, bo przecież nowy stan prawny nie może powodować powstania sytuacji sprzecznej z prawem obowiązującym. W wyroku z dnia 19 lipca 1999 roku w sprawie IV SA 1105/97 (LEX nr 47797) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155k.p.a. Pamiętać jednak należy przede wszystkim o tym, że w każdym przypadku powstały stan musi być zgodny z obowiązującym prawem, natomiast w przypadku skarżącej taka sytuacja nie zachodzi, bo § 6 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołów zabudowy letniskowej w obrębie wsi L. gmina D. (uchwała Rady Gminy z "[...]"maja 1998 r. nr "[...]"/Dz. Urz. Woj. "[...]" z 2001 r. Nr "[...]", poz. "[...]" ze zm./) zezwala na oddanie do użytku zabudowy na przedmiotowym terenie po jego uzbrojeniu w sieć kanalizacyjną, grawitacyjną i tłoczną z odprowadzeniem ścieków kolektorem tłocznym do istniejącej oczyszczalni ścieków w D. Okoliczność, iż nieruchomość strony nie posiada takiego uzbrojenia stanowi przeszkodę do weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego na niej obiektu budowlanego, gdyż brak jest oparcia dla postulowanej jej modyfikacji w odpowiednich przepisach prawa materialnego, innymi słowy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem skarżącej w trybie art. 155 k.p.a. skutkowałaby powstaniem sytuacji sprzecznej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym sprzecznej z prawem. Bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są twierdzenia skarżącej o poniesionych nakładach finansowych zawiązanych z opracowaniem planu miejscowego, który był opracowywany po uprawomocnieniu się decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. W sposób podobny należy się odnieść do twierdzeń dotyczących tego, że dla działek znajdujących się w bezpośredniej bliskości jeziora opracowywany jest obecnie plan przewidujący możliwość korzystania z szamba. Zauważyć należy, iż plan ten jeszcze nie obowiązuje i nie wiadomo czy zostanie uchwalony oraz czy będzie obejmował działkę na której skarżąca bez pozwolenia na budowę rozpoczęła wznoszenie budynku. Wszystkie te rozważania czynione są na tle powołanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 roku i w sposób wystarczający przekonują, iż w przypadku skarżącej na podstawie art. 155 k.p.a. nie mogła być wydana decyzja o uchyleniu decyzji w sprawie nakazania rozbiórki. Dlatego też argumentacja organów administracji orzekających w sprawie nie była chybiona. Słuszności nie są pozbawione wywody Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ani też Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wręcz przeciwnie wywody organów obu instancji uzupełniają się. Decyzja wydana w dniu "[...]"listopada 1994 roku o nakazie rozbiórki budynku została wydana na podstawie art. 37 ust. l pkt l Ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.) przepis zaś powołanego wyżej artykułu nakazywał poddanie przymusowej rozbiórce obiektów budowlanych wybudowanych lub będących w budowie niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu, których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem ( wyrok NSA z 4 października 1999 r., IV SA 1459/97- LEX nr 47884; wyrok NSA z 4 października 1999 r., IV SA 1434/ 97- LEX nr 48678; wyrok NSA z l marca 1996 r., III SA 362/95 -Monitor Podatkowy 1997 r., nr 3 poz.78). Bez wątpienia z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnej czy faktycznej i tą zasadą winny się kierować organy administracji przy załatwianiu poszczególnych spraw obywateli. Jednak przedmiotem kontroli legalności jest jedynie zaskarżona decyzja i sąd nie mógł objąć kontrolą decyzji dotyczących innych inwestycji i innych inwestorów. Sądowi nie są znane podstawy legalizacji samowoli budowlanej czy uchylania decyzji o nakazie rozbiórki u sąsiadów skarżącej, podobnie jak i to czy fakty takie rzeczywiście miały miejsce, a jeżeli tak to na jakiej podstawie. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że nawet gdyby sąsiadom M. S. uchylono decyzje o nakazaniu rozbiórki to nie stanowiłoby to podstawy do skutecznego ubiegania się o zmianę prawomocnej decyzji. Równości bowiem wobec prawa nie można doszukiwać się w zezwoleniu na łamanie prawa. W tej sytuacji sąd podobnie jak organy administracji obu instancji nie dostrzega ani interesu społecznego ani słusznego zgodnego z prawem interesu strony w uchyleniu decyzji z "[...]"listopada 1994 roku. Sprzeczne z interesem społecznym byłoby bowiem uchylenie decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Uchylenie powyższej decyzji z pewnością byłoby w interesie skarżącej, ale takiego interesu strony w żadnym przypadku nie można uznać za słuszny. W prawie obowiązuje zasada związania organów i stron postępowania ostatecznymi orzeczeniami, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach takie akty ostateczne mogą być wzruszone w tym w trybie art. 155k.p.a. W rozpoznawanym jednak przypadku co wyżej wykazano organy podjęły decyzję odpowiadającą przepisom prawa. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.