II SA/Ol 716/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego R. M. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 29 lipca 2024 r., nr SKO.73.308.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania R.M. od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: "organ I instancji") z dnia 15 maja 2024 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. P., gm. S., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ odwoławczy. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2024 r., uzupełnionym w dniu 26 lutego 2024 r., K.K. (dalej: "inwestorka") wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...], obr. P., gm. S. Decyzją z dnia 15 maja 2024 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. P., gm. S. Powyższą decyzję zakwestionował w terminie R.M. (dalej: "skarżący"). Zarzucił naruszenie: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy zabudowa działki [...] narusza zasadę zachowania ładu przestrzennego; naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w/w ustawy, poprzez uwzględnienie wniosku mimo, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie potwierdza dostępności zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną oraz sposobu doprowadzenia i oczyszczania ścieków; art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 w/w ustawy, poprzez zaniechanie dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu; art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy żadna z działek sąsiednich nie posiada kształtu i parametrów pozwalających na określenie warunków nowej zabudowy, pozwalających na kontynuację parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, tożsamej dla cech wąskiej działki strony; art. 61 ust. 5a w/w ustawy poprzez wyznaczenie wadliwego, zbyt wąskiego obszaru analizy, niepozwalającego na określenie sposobu realizacji inwestycji przez pryzmat istniejącego ładu przestrzennego. Nadto zarzucono naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, a nie w minimalnej. Zarzucono również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie udzielenia uczestnikowi prawa do odniesienia się do przesłanych dokumentów. Organ przesłał odpisy dokumentów złożonych do akt sprawy pismem odebranym przez pełnomocnika tego samego dnia, w którym wydano kwestionowaną decyzję, co uniemożliwiło zajęcie stanowiska. Zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ustalenie, że dla inwestycji mogą zostać wydane warunki zabudowy, podczas, gdy analiza urbanistyczna nie wskazuje nawet zakresu porównywanych nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium wspomnianą na wstępie decyzją z 29 lipca 2024 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Kolegium odwołanie zasługuje na uwzględnienie jednak nie wszystkiej jego zarzuty były zasadne. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że jego podstawę prawną, stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zmienione rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) i przytoczyło treść art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. W analizie podano, że front terenu wynosi 14 m, zatem jego trzykrotność to 42 m, zaś zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a u.p.z.p., minimalna wielkość obszaru analizowanego to 50 m, zatem w tej sprawie prawidłowo ustalono obszar analizowany o szerokości 50 m. Z załączonej do decyzji organu I instancji analizy wynika, że teren inwestycji to działka o powierzchni 1000 m², oznaczona w rejestrze ewidencji gruntów jako grunt rolny. Teren inwestycji jest położony wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś na zabudowę obszaru analizowanego składają się działki gruntowe zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, gospodarczymi i garażowymi. W tabeli analizy wskazano parametry zabudowy w obszarze analizowanym minimalne, maksymalne oraz średnie, lecz bez odniesienia się do konkretnej zabudowy na konkretnej działce. Załącznik graficzny do decyzji nie zawiera oznaczenia obszaru analizowanego, natomiast w samej analizie, poza oznaczeniem frontu i wielkości obszaru analizowanego nie wskazano jakie działki wchodzą w skład tego obszaru ani w jaki sposób są zabudowane. Niemożliwa jest weryfikacja czy wartości minimalne, średnie i maksymalne zawarte w tabeli w odniesieniu do poszczególnych parametrów odzwierciedlają występujące na obszarze analizowanym. Z tego względu zasadnie odwołujący się kwestionował rzetelność przeprowadzonej analizy. Kolegium wskazało w badanej sprawie, że organ dokonał co prawda oceny czy planowana inwestycja wpisuje się w ład przestrzenny istniejący w obszarze analizowanym, jednak nie można tego wywieść z wadliwie wykonanej analizy. Choć z załącznika graficznego jasno wynika, że otoczenie działki objętej wnioskiem stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to niemożliwe jest zbadanie czy parametry ustalone dla planowanej inwestycji zostały ustalone w sposób zgodny z wymogami stawianymi przez ustawę i rozporządzenie. Wyjaśniono nadto, że analiza jest podstawowym, najważniejszym dowodem w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i wszelkie uchybienia wymogom co do reguł jej sporządzania dyskwalifikują postępowanie i wydaną w nim decyzję. W badanej sprawie nie ma możliwości zbadania czy sporządzona analiza odzwierciedla rzeczywisty stan ocenianego terenu, brakuje w niej podstawowych informacji, które stanowią istotne dowody w prowadzonym postępowaniu, co powoduje, że postępowanie to wymaga uzupełnienia w zakresie istotnym, wykluczającym uczynienie tego przez organ odwoławczy w ramach postępowania uzupełniającego. Poza ustaleniem wielkości obszaru analizowanego organ nie dokonał żadnych ustaleń niezbędnych do rozpoznania złożonego wniosku, dlatego niezbędne stało się zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż faktycznie należy ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe. Odnosząc się natomiast do treści pozostałych zarzutów odwołania wskazano, że nie mają one wpływu na postępowanie. W odwołaniu zarzucono naruszenie "zasady ładu przestrzennego", jednak nie wskazano na czym to naruszenie ma polegać. Sam fakt niezadowolenia odwołującego się z powodu planów zabudowy działki sąsiadującej z należącą do niego nieruchomością nie jest wystarczającym powodem do odmowy wydania warunków zabudowy. W aktach znajdują się też dokumenty dotyczące możliwości podłączenia się do istniejących sieci (energetycznej, wod.- kan). Zarówno kształt, jak i wielkość działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie przesądza o zasadności, bądź odmowie wydania warunków zabudowy. Dla ustalenia tej okoliczności istotna jest prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna, zaś kwestie przeciwpożarowe czy odległości badane są na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Co do naruszenia art. 10 k.p.a., to z akt wynika, że zarówno pełnomocnik, jak i skarżący wyrazili swoje stanowisko co do planowanej inwestycji oraz zostały złożone stosowne wnioski. Skarżący zapoznał się z aktami sprawy oraz uzyskał kopie wybranych dokumentów. Kopie oczekiwanych dokumentów przekazano również ponownie pełnomocnikowi na jego kolejne żądanie pismem z 09.05.2024 r. Nie stwierdzono naruszenia zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Oo powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł sprzeciw do tut. Sądu, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzja organu pierwszej instancji była obarczona uchybieniami, które powinny skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazuje na brak możliwości zapewnienia dostępności mediów dla działki. Powyższe powoduje, że nawet poprawa analizy urbanistycznej jest bezcelowa, bo niezależnie od sporządzonej nowej analizy, nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie zostały spełnione warunki umożliwiające jej wydanie. Powyższy argument i zarzut został pominięty przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w nim podniesiono. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2024 r., nr SKO.73.308.2024, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący wniósł sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.).Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela nadto stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 - wszystkie powołane orzeczenia publ. w CBOSA), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie Sądu, słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny unika oceny przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Podnieść pozostaje, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne w CBOSA). Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem załącznik graficzny do decyzji nie zawierał oznaczenia obszaru analizowanego (wbrew oznaczeniu takiego obszaru na załączniku nr 3 do decyzji organu I instancji), natomiast w samej analizie, poza oznaczeniem frontu i wielkości obszaru analizowanego nie wskazano jakie działki wchodzą w skład tego obszaru ani w jaki sposób są zabudowane. Niemożliwa jest zatem w ocenie organu odwoławczego weryfikacja czy wartości minimalne, średnie i maksymalne zawarte w tabeli analizy w odniesieniu do poszczególnych parametrów odzwierciedlają te występujące na obszarze analizowanym. W tym miejscu pozostaje jednak wskazać, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm, dalej: "u.p.z.p.") - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Nadto podkreślić pozostaje, że z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, aby nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., sygn. II SA/Po 760/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA). Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego wyrażone w rzeczonej sprawie, że analiza urbanistyczna stanowi w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy kluczowy dowód postępowania pozwalający na określenie takich warunków zabudowy, jednak w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia, co do szczegółowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 16.06.2021 r., sygn. II OSK 2769/19, dostępny w CBOSA). Zwrócić pozostaje uwagę, że zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez Kolegium i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W niniejszej sprawie podstawą do wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną, bowiem załącznik graficzny nie zawiera oznaczenia obszaru analizowanego, natomiast w samej analizie poza oznaczeniem frontu i wielkości obszaru analizowanego nie wskazano jakie działki wchodzą w skład tego obszaru ani w jaki sposób są zabudowane. Niemożliwa jest zatem weryfikacja czy wartości minimalne, średnie i maksymalne zawarte w tabeli w odniesieniu do poszczególnych parametrów odzwierciedlają te występujące w obszarze analizowanym. Dlatego zdaniem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać ponownej analizy, gdzie obszar analizowany ma znaleźć odzwierciedlenie na załączniku graficznym, zaś zabudowa na tym obszarze winna być szczegółowo zbadana pod kątem wskaźników ustalanych w postępowaniu, co do poszczególnych działek wchodzących w skład obszaru analizowanego. W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że załącznik graficzny oznaczony jako załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji, wbrew stanowisku Kolegium zawiera oznaczenie obszaru analizowanego. Jeżeli natomiast sama analiza zawiera braki w zakresie szczegółowego wskazania działek objętych przeprowadzoną analizą oraz wskazaniem parametrów zabudowy na niej istniejącej, to nic nie stało na przeszkodzie aby organ odwoławczy skorygował lub uzupełnił analizę urbanistyczną w zakresie unormowanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (którego przepisy, jak trafnie zauważyło Kolegium, w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie), to mógł i powinien był to uczynić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 04.03.2021 r., sygn. IV SA/Po 1958/20, CBOSA). Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że wydając decyzję kasacyjną - co z założenia dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - organ ten winien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie takie stanowisko organu odwoławczego nie zostało przedstawione w decyzji objętej sprzeciwem. Jednocześnie stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych, ani też dokonywać merytorycznej oceny istoty sprawy. Sąd jest także związany zasadą nieorzekania na niekorzyść strony. Brak jest zatem podstaw prawnych do nakazania organowi odwoławczemu rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego terenu inwestycyjnego. Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie tylko w tym zakresie - mając na względzie treść przytoczonego wyżej art. 64e p.p.s.a. - Sąd był uprawniony do badania niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego - 100 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2023r. poz. 1964, z późn. zm.).