II SA/Ol 717/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]"nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) oraz art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153, z dnia 30.04.2004r. ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 maja 2006r. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) - zwanej dalej: "płatnością ONW", na rok 2006, przyznał W. R., po potrąceniu kwoty płatności ONW w wysokości 3253,86 zł (kwota sankcji łącznie), płatności ONW na rok 2006 w łącznej wysokości 11499,81 zł, w tym do działek rolnych położonych w strefie ONW - Nizinne strefa I w wysokości 6771,57 zł, natomiast w strefie ONW - Nizinne strefa II w wysokości 4728,24 zł. W motywach uzasadnienia Kierownik ARiMR wskazał, iż powierzchnia zgłoszona przez W. R. we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia do objęcia płatnością ONW wynosiła, w I strefie nizinnej 62,74 ha, natomiast w II strefie nizinnej 23,40 ha. W trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy pracownicy organu stwierdzili, iż powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania płatności ONW wynosiła w I strefie nizinnej 56,35 ha, natomiast w II strefie nizinnej 21,57 ha. Powyższa kontrola wykazała różnicę w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku w stosunku do ich rzeczywistej powierzchni i wynosiła: dla I strefy nizinnej ONW 11,34% różnicy pomiędzy powierzchnią stwierdzoną i deklarowaną, dla II strefy nizinnej ONW 8,48% różnicy pomiędzy powierzchnią stwierdzoną i deklarowaną. Powyższa okoliczności, jak wskazał organ, spowodowała konieczność zastosowania art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., skutkiem czego było zmniejszenie płatności. Od decyzji tej odwołał się W. R. żądając jej uchylenia. W odwołaniu zakwestionował wyniki pomiarów działek twierdząc, że podkłady map ewidencyjnych działek, które były przedmiotem pomiaru, nie zgadzają się z rzeczywistą sytuacją w terenie, dodał również, że nie otrzymał podkładów map od kontrolerów. Wskazał, że teren obfituje w liczne rowy, zagłębienia, zadrzewienia śródpolne, co bezsprzecznie utrudnia wykonanie dokładnych pomiarów. Podniósł, iż nie uczestniczył osobiście w pomiarze działek, co powoduje brak przekonania do rzetelności pomiarów. Nadto wskazał, że organ zakwalifikował zadrzewienia śródpolne, które de facto są pastwiskami, jako nieużytki, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego obliczenia powierzchni działek. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 31, poz. 264 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. R., decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, iż organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek W. R. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia oparł swoje rozstrzygnięcie na protokole z czynności kontrolnych nr "[...]", wykonanych w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniach 27 i 28 października 2006r. Skarżący w dniu 28 lutego 2007r. wniósł zastrzeżenia do powyższego protokołu, wskazując z czego, jego zdaniem, wynikają różnice w powierzchni działek rolnych pomierzonych przez kontrolujących, w stosunku do powierzchni zadeklarowanych we wniosku. Organ pierwszej instancji, jak wskazał, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zastrzeżeń wnioskodawcy, co do poprawności pomiarów dokonanych przez kontrolujących w dniach 27 i 28 października 2006r. Powyższe, jak wskazał, stanowi naruszenie normy art. 107 § 3 k.p.a. nakazującego szczegółowo informować stronę o motywach, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy wskazał również, że w uzasadnieniu decyzji powinny znaleźć się czytelne zasady wyliczenia procentowych różnic pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu. Nadto Dyrektor Oddziału ARiMR dodał, że przy rozstrzyganiu sprawy organ pierwszej instancji nie podał pełnej podstawy prawnej orzeczenia. Nie wskazał bowiem przepisów mówiących o tym, komu przysługują płatności z tytułu ONW i jakie warunki powinien spełniać wnioskodawca aby móc je otrzymać. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. R.i żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż kontrolerzy terenowi zmierzyli zaledwie 32,23 ha działek z deklarowanej we wniosku powierzchni 38,52 ha. Dodał, że w związku z pomyłkowym obmiarem działek poniósł stratę, której nie poprawiono na etapie wewnętrznej procedury sprawdzania i zatwierdzania wyników. Wskazał, iż w uwagach do protokołu zapisano: "w rzeczywistości braki dotyczą łąk, jednak nie ma możliwości określenia ich dokładnego podziału". Powyższe, jak wskazał, skutkowało zastosowaniem odliczeń od płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu podjętego w postępowaniu administracyjnym, nie stwierdził istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przesłanką wydania decyzji o przyznaniu płatności jest m. in. rzetelne ustalenie przez organ administracji powierzchni działek, co do których przysługują płatności. W realiach omawianej sprawy powstaje szereg wątpliwości co do dokładności pomiaru działek. Przede wszystkim z protokołu z czynności kontrolnych nr "[...]" (k. 81 akt adm.) wynika, że: "Działki rolne zmierzono łącznie, nie można ustalić ich granic w terenie...Obecnie stan użytkowania uniemożliwia identyfikację granic poszczególnych użytków...Część powierzchni została zaorana i ponownie zasiana". Analizując powyższy protokół powstaje wątpliwość, czy niemożność dokładnego ustalenia granic działek doprowadziła do sytuacji, w konsekwencji zaistnienia której organ błędnie uznał grunty rolne jako nieużytki. Podnosi to również skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2007r. wskazując, że: "Działki 451/9, 451/5 i 451/2 w miesiącach letnich były przesuszone. Podczas październikowej kontroli, po obfitych deszczach, stały się niedostępne do przejścia po granicy ogrodzenia, skutkiem czego zmierzona powierzchnia wyszła na moją niekorzyść, mimo że podtopiony teren był w granicach pastwiska i był wykorzystany rolniczo". Powyższe wątpliwości, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, wskazują, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest mało wyczerpujące i nie wyjaśnia w pełni zasadniczych dla sprawy okoliczności. Bowiem, "w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wartość dowodowa oświadczeń stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego" (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 7.03.2005r., sygn. IV SA 5073/03, LEX nr 189226). Zatem uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR należy uznać za w pełni słuszne. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z wyżej wymienionym artykułem, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. Nadto należy dodać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takimi okolicznościami w omawianej sprawie, jak zasadnie wskazał to Dyrektor Oddziału ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są m.in.: kwestia poprawnego pomiaru działek rolnych, jak też wskazanie przez organ czytelnych zasad wyliczenia procentowych różnic pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez producenta, a stwierdzoną w trakcie kontroli. W niniejszej sprawie wskazane wyżej kwestie nie zostały przez organ pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnione. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i dokonanie ustaleń we wskazanym powyżej zakresie, a przesłanki podjętego rozstrzygnięcia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba również wskazać, iż Dyrektor Oddziału ARiMR mógł w niniejszej sprawie wydać jedynie decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Bowiem wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie przeprowadził on kompletnego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 606). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).